國內房地產稅立法過渡期地產市場調控政策分析

周艷 施文

【摘要】黨的十八屆三中全會提出了“加快房地產稅立法，并適時推進改革”的要求。鑒于房地產稅改革思路發生的重大變化及其影響，本文立足于房地產稅立法過渡期地產市場調控理念轉換的形勢，同時考慮以往土地增值稅、房產稅試點改革等因素的重要影響，對房地產稅立法過渡期地產市場調控政策走勢進行分析，預計未來一段時間將呈現出政府調控與市場作用相結合、總體放松與局部嚴控相結合以及行業調控與稅制改革相結合的態勢。

【關鍵詞】房地產稅 立法過渡期 市場調控

一、序言

黨的十八屆三中全會就完善房地產稅制，提出了“加快房地產稅立法，并適時推進改革”的要求。盡管只有短短15字，卻是最引人關注的。這不僅是因為房地產稅與民生息息相關，人們對房地產稅在房地產調控中的作用寄予厚望，而且從房產稅轉向房地產稅及其先立法后推進意味深遠，說明我國未來房地產稅改革思路正在發生重要變化。但是，鑒于房地產稅費等對于財政收入影響非常巨大，改革的難度亦將非常巨大。根據國土資源部公布的上年度全國土地出讓總金額數據，已經達到地方財政收入的六成。即便全國人大房地產稅立法工作目前正在低調而有序地推進，預計未來房地產稅立法仍將是一個漫長的過程，與之相應的各項改革措施究竟以何種節奏推出，目前還難以預料。本文立足于房地產稅立法過渡期地產市場調控理念轉換的形勢，通過對地產市場調控多方重要影響因素的研究，分析了房地產稅立法過渡期內國內地產市場調控政策趨勢。

二、房地產稅立法過渡期地產市場調控影響因素

房地產稅立法過渡期是個比較特殊的階段，在此期間，盡管已經明確了對房產稅進行全面改革乃大勢所趨，但是改革的內容尚不能完全確定。為此，欲分析此階段地產市場調控政策趨勢，首先應分析當前以及未來一段時間能夠對地產市場調控產生重要影響的因素。

第一，是十八屆三中全會提出由控制需求轉向擴大供給。長期以來，國內對房地產宏觀調控的主要思路是以控制需求為主，無論是限購、限貸，還是提高利率、增加開發和交易環節稅收，出發點都是希望通過限制需求來平抑供求、穩定房價。從理論上講，當由于供求失衡導致價格上漲時，最為有效辦法就是控制需求，原因在于控制需求相比較擴大供給更容易、見效快，政府可以借助行政力量在最短的時間內用最簡單的方式取得預期效果。從國內房地產宏觀調控實踐來看，幾次大的房地產宏觀調控均是通過需求控制政策實現，也確實在短期內取得了抑制房價過快上漲的效果。但是對地產市場進行需求控制的結果往往是房價短期小幅下跌之后更為猛烈的持續上漲，有時甚至到了失控的地步。黨的十八屆三中全會以及習總書記在政治局學習會議上的相關講話，均提出與以往不同的房地產改革思路，即由控制需求轉向擴大供給，寄希望于通過增加土地供給，建立為中低收入者提供保障房和為中高收入者提供商品房的多元住房體系，來保障房地產供給，平抑房地產供求。具體來說，地產市場調控的手段、方法、立足點都在發生變化，在調控手段方面，以往地產市場調控政府有形的手干預太多，而未來無形之手將起更大的作用；在調控方法方面，過去以“限”為主、以“堵”為主，未來則強調千方百計地增加供應；在調控立足點方面，過去的調控是就房價而言的調控，房價被視為政治問題，調控始終在短期的房價漲跌方面做文章，現在更加注重長效制度的建立；在調控途徑方面，充分考慮各地區不同表現，給予地方更大的調控自主權。鑒于此，房地產稅立法過渡期地產市場調控將淡化行政手段，逐步回歸地產市場規律調整。

第二，是通過土地增值稅抑制房價過快上漲還不夠充分。土地增值稅能否有效抑制房價過快上漲，關鍵在于稅收歸宿到底是生產者還是消費者，即看哪方彈性更小。就土地增值稅而言，目前開發商的供給彈性較小。政府今年的宏觀調控已使全國地產市場增幅減緩，個別城市甚至出現連續數月下跌，賣方市場轉向買方市場的跡象愈加明顯。盡管地產開發仍然面臨土地增值稅，但開發商不可能停下已開工項目，更不可能扔掉取得的土地，所以中短期內地產市場供給幾乎不會發生變化。當然，開發商可以通過加價把稅負轉嫁給消費者，也能通過捂盤逼迫買房人就范。問題的關鍵在于未來幾年住宅消費將越來越富有彈性，其一，隨著住房保障快速推進，中低收入群體低價租住廉租屋、舊公房、經濟適用房的空間將越來越大；其二，宏觀調控的重點之一是打擊投機需求、抑制投資需求，住宅市場投機和投資性需求加劇萎縮，甚至出現賣房炒股的現象；其三，“90/70”政策極大影響了消費者的心理預期，一直被業界稱為“剛性需求”的婚房、拆遷和部分改善型消費者也產生觀望情緒，使得以前缺乏彈性的需求也變得有彈性了。面對這種情形，部分開發商不得不通過各種手段盡力規避和減少納稅，而多數開發商不得不從利潤中掏出一塊。因此，在其他條件不變的情況下，土地增值稅不會明顯助漲房價，而是房價保持不變或微漲。鑒于此，房地產稅立法過渡期地產市場調控將在盡力避免對土地增值稅的過度依賴的同時，注重增加保障房等組合手段的使用。

第三，是在現行體制下進行的房產稅試點改革不夠成功。2011年1月，上海、重慶兩市試點征收房產稅，該項措施同時肩負調節貧富差距、部分代替土地出讓金、抑制房價過快上漲以及改變市場心理預期等四大功能。但從實際情況來看，滬渝兩地的房產稅模式均在其他房地產稅收制度和政策不變的前提下，在居民的住宅保有環節增加的稅。其中，上海征收對象為本市居民新購房且屬于第二套及以上住房和非本市居民新購房，稅率為0.6%左右；重慶征收對象則是獨棟別墅和高檔公寓以及無工作戶口、無投資人員所購二套房，稅率為0.5%至1.2%。這些舉措分別針對增量房和存量房中的高端住宅，由于征收范圍不同，重慶每年有2億多元的新增稅收，而上海達到近30億元。從在上海、重慶試點的效果來看，滬渝兩地的房產稅收總額較小，占同期市級財政收入比率過低，對更深層次的土地財政問題替代效果有限，房產稅對房價的遏制作用并不明顯，除了重慶可能對一部分高端住宅的增長有抑制作用外，兩地住房價格并沒有因征稅而下降。滬渝兩地房產稅試點改革都不夠成功，主要原因在于改革力度偏弱，重慶房產稅實際上是針對高房價和炒房的消費調節稅，而上海則是針對新購房的限制炒房，并且兩地都涉嫌與營業稅、所得稅等重復征稅。為此，在今年3月，財政部副部長劉昆在公開場合表示，重慶和上海房產稅試點還會繼續推進、摸索經驗，但國家沒有將房產稅試點擴大到其他城市的計劃，而是將專注于起草一份新的地產稅法。鑒于此，房地產稅立法過渡期地產市場調控應著眼于整個地產市場，并重新進行合理稅制設計。

三、房地產稅立法過渡期地產市場調控政策走勢

房地產稅立法過渡期地產市場調控政策將順應市場調控理念轉換的形勢，同時考慮以往土地增值稅、房產稅試點改革等因素的重要影響，預計未來一段時間將呈現如下態勢。

第一，是地產市場政府調控與市場作用相結合。在房地產稅立法過渡期，預計地產市場調控將淡化行政手段，總的原則是建立“保障性住房由政府提供，商品房等多層次需求交還市場”的雙軌制住房供應體系。一方面，給出市場自身調整空間，允許市場在小幅正常波動中促進地產行業優化配置、健康發展。應當強調的是，在市場出現分化后，地方政府應該相機抉擇把原來不得已而為之的限購等“權宜之計”行政手段和措施趁此機會淡出、收斂下來，讓不符合市場規律的權宜之計退出歷史舞臺。當然，這是一個需因地制宜漸進掌握的過程。就目前不少城市相繼取消限購政策情況來看，讓市場回歸主導作用總體上應該給予正面評價，預計未來將不斷完善制度建設，有效防止超出正常幅度的強烈大幅反彈。另一方面，可能會通過在地產領域設立政策性金融機構和機制、推廣保障性住房投資信托基金（REITS）等市場化運作方式，為保障房建設提供長期穩定、成本適當的資金支持。

第二，是地產市場總體放松與局部嚴控相結合。在房地產稅立法過渡期，預計地產市場調控將呈現總體放松與局部嚴控相結合。其中，總體放松主要適用于一般二三線城市地產市場調控。這些城市地產市場庫存積壓普遍嚴重，其重要原因就是房價太高，脫離了當地居民的消費能力。因此，這些城市地產市場調控總體上將逐漸放松，隨著市場回歸主導作用，房價上漲動力將被削弱，地產市場將進入階段性盤整狀態。局部嚴控主要適用于以北京、上海、廣州、深圳為代表的一線城市以及部分二線城市。這些城市土地高度稀缺，使得房價已處高位的市場仍然存在較大的提價空間，因此在短期需求不足、長期溢價空間看好的情況下，一方面，還要采取包括限購、限貸、增稅的需求管理；另一方面，有可能會采取擴大土地供給，降低開發成本，減輕地產開發稅收的供給管理。總體放松與局部嚴控相結合的長效調控機制，將在未來進一步加劇不同城市地產市場的分化。

第三，是地產市場行業調控與稅制改革相結合。在房地產稅立法過渡期，預計地產市場調控將與稅收結構以及稅收分配制度改革相結合。作為地產市場行業調控的重要手段，房地產稅的推出將涉及到現行房地產領域城鎮土地使用稅等十余項稅種的增減歸并，影響面巨大。由于未來稅制改革的基本原則是不增加新稅，如果要增稅必須先減稅，因此在稅收結構方面，未來適應供給管理的主要改革思路是降低開發、轉讓環節稅收，提高持有環節稅收。具體來講就是提高持有環節房產稅，降低開發轉讓環節土地增值稅。當然，房地產稅改革不僅是個經濟問題，更是一個社會財富重新分配的問題，亦需要對擁有多套住房的高收入群體多收稅，對中低收入群體免稅乃至反哺。此外，在全國“營改增”的背景下，房地產稅作為中央、地方之間的分稅制改革的重要內容，預計在未來將進一步明確其地方政府主力稅種的定位并適當提高比例，以調動地方承擔地產市場行業調控主體責任的積極性。

四、小結

根據十八屆三中全會以來地產市場調控理念轉換的形勢，同時考慮通過土地增值稅抑制房價過快上漲以及房產稅試點改革重要影響因素，預計在房地產稅立法過渡期地產市場調控政策將繼續保持連貫性并呈現以下走勢：一是政府調控與市場作用相結合，讓市場回歸主導作用，允許市場在小幅正常波動，而政府作用側重于為保障房建設提供長期穩定、成本適當的資金支持。二是總體放松與局部嚴控相結合，有些城市會進一步收緊，有一些城市會逐步放松，政策方面會出現明顯的差別化。三是行業調控與稅制改革相結合，降低開發、轉讓環節以及低收入群體稅收，提高持有環節以及高收入群體稅收，同時明確房地產稅地方政府主力稅種的定位并適當提高比例。

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作者簡介：周艷（1977-），女，江蘇蘇州人，中級會計師、注冊會計師、注冊稅務師，主要從事稅收法規研究、企業稅務籌劃；施文（1979-），男，湖南常德人，中級會計師、注冊會計師，主要從事集團財務預算管理、稅務策劃以及投融資方案分析。q