發展我國小額信貸的對策探討

康曉虹

[摘 要] 近年來小額信貸作為一種支持低收入人群和小微企業的金融服務，得到了迅猛的發展。與此同時，對于小額信貸進一步發展的相關研究也在積極展開。本文在分析小額信貸發展現狀的基礎上，指出了小額信貸發展過程中存在的問題，并對小額信貸健康可持續發展的對策進行了探討。

[關鍵詞] 小額信貸；低收入人群；小微企業

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2014 . 02. 019

[中圖分類號] F832.4 [文獻標識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2014）02- 0027- 03

1 小額信貸的內涵

小額信貸致力于為低收入人群和小微企業提供金融服務，為解決許多發展中國家甚至發達國家存在的貧困問題提供了一種全新的方法。我國于20世紀80年代引入小額信貸模式，并在央行和政府的推動下規模不斷擴大。小額信貸直面我國貧困群體，并對我國的扶貧計劃和農村地區的金融發展起到了積極的作用。

小額信貸是指對低收入的人群和小微企業所提供的金融服務，包括小額的貸款、存款、匯款、小額保險及其他方面的金融服務。從本質上說，小額信貸是將組織制度創新和金融創新的信貸活動與扶貧到戶（或扶持到戶）項目有機地結合成一體。國際上的主流觀點認為，各種模式的小額信貸都包括2層基本含義：①為大量收入低的（包括貧困）人口提供金融服務；②保證小額信貸機構自身的生存與發展。印度尼西亞的人民銀行小額信貸部、孟加拉的格萊明鄉村銀行與玻利維亞的陽光銀行等都是世界上比較有名的小額信貸模式。從事小額信貸業務的機構可以是正式的金融機構也可以是各類社區組織與非政府組織，還可以是國際組織和政府機構。

2 我國小額信貸的發展現狀

在我國，小額貸款主要是服務于三農、中小企業。經過十幾年的發展，我國小額信貸已經進入多元化發展階段，這極大推動了農村金融體系的完善。我國小額信貸組織主要分3類，即依靠國際組織援助的非政府形式的小額信貸機構或國內公益組織開辦的小額信貸項目；正規金融機構開辦的小額信貸業務；試點的商業性小額貸款公司。

目前，我國經營小額貸款業務的機構主要有農村信用社系統、農業銀行、郵政儲蓄銀行、股份制商業銀行、農村資金互助社、社會組織或NGO型小額信貸機構，而小額信貸公司可能是中國今后兩三年發展速度最快的小額信貸組織之一。從央行發布的《中國農村金融服務報告（2010）》來看，我國村鎮銀行、小額貸款公司等新型農村金融機構已經逐步建立，并正在為服務“三農”發揮積極作用。截至2011年末，全國共組建新型農村金融機構509家，已開業機構發放的貸款中超過80%用于“三農”和小企業。小額貸款公司2011年實現賬面利潤98.3億元，其在引導民營資本開展涉農業務方面發揮了一定作用，但是發展速度和規模都遠落后于我國小額信貸的整體速度，其業務網點和覆蓋范圍有待于進一步擴大。

我國在農村小額信貸、中小企業擔保基金貸款、下崗失業人員小額擔保貸款、國家助學金貸款等方面取得較好的績效。根據數據顯示可知，農村貸款總規模是呈現逐年增加的趨勢的。2010年底，小額貸款總額98 017.3億元，占金融機構全部貸款總額的83.4%；農村貸款中農戶貸款余額為26 043.1億元。2011年底，銀行業金融機構農戶貸款余額比上年同期增長19.1%，總額達到3.2萬億元。因此說我國的小額信用貸款打破了 “內源融資”的困境，在促進農村經濟發展方面做出了一定程度的貢獻，提高了農民的非農收入比例、改善了農民生活條件。

3 我國小額貸款在發展過程中存在的問題

由于金融體系的不完善、借款主體的不成熟等客觀因素的存在，我國小額信貸業務仍舊處于發展的初期階段，發展緩慢，不能滿足客戶的金融需求，至今尚未取得令人振奮的成就。

3.1 小額信貸機構治理結構不完善

3.1.1 小額信貸機構產權不清晰

當然，產權的不清晰直接與資金的來源有關。在我國，非政府的小額信貸機構或項目資金基本是依靠國內外捐贈的，主要是以國際捐贈為主，還有一部分的費用是依靠捐贈和部分地方政府投入的，即為社會公益資金。而社會公益資金就本身而言沒有明確的產權所有者，更沒有一個明確的主體對這些資金的運用效益負責。

3.1.2 治理結構不完善

雖然小額信貸機構大部分都建立了決策機構和監察機構，但這些機構大多基于形式，發揮作用的很少。其中，小額信貸的經營管理中直接套用將行政管理方式是較為普遍的現象，例如，任命地政府官員和國家工作人員擔任理事長與秘書長。這就導致小額信貸的相關人員失去了競爭力，難以建立控制手段與激勵措施；同時，小額信貸機構資金的使用過程中缺少有效的監管機制，因而使得控制權和決策權高度集中。另外一個比較為容易出現內部人控制現象的典型原因是一部分非政府小額信貸機構在治理結構上擁有明顯的農村信用合作社的特點。

3.2 小額信貸運作模式單一

小額信貸的運作模式單一體現在沒有根據不同地區的情況而采取不同的機構和貸款模式。目前一些小額信貸機構的制度安排與其金融產品并不適合我國最廣大貧困地區的客戶。僅憑市場方式小額信貸是無法自動定位貧困農戶的，而且這種定位不僅需要的工具特殊，還需支付相應成本。研究表明，小額信貸的定位目標貧富比例不斷減小。其原因：①收入低的貧困戶沒有足夠有效的信貸需求；②由于信貸員和中心主任在可持續性的壓力下，更傾向于貸給有非農經營項目的農戶。

3.3 風險控制機制不健全

由于農業是一個弱質產業，市場行情、自然災害、人為因素等諸多因素對其影響較大，加之小額信貸借款主體大多屬于經濟劣勢群體的農民 ，本身的抗險能力較弱，而生息貸款本身又有風險，一旦意外發生，這對于本就生活拮據的家庭無疑是雪上加霜。也就是說小額信貸自身就存在一定的風險。除此之外，小額信貸還存在著其自身之外的風險。一方面是農戶法律法規知識淡薄，存在將多個小額信貸轉移給一戶使用的現象，形成風險疊加。另一方面是管理手段落后，而小額信貸在使用上又比較靈活，這就給客戶在使用時留下了漏洞，有的客戶利用柜臺人員對借款人不熟的特點，采取借用他人貸款證、多頭農業發展銀行、郵政儲蓄銀行、農業銀行、國家扶貧開發基金等機構，形成小額信貸的資金批發機制。

3.4 缺乏外部監管機制

政府方面對小額信貸的監管主體不明確，沒有有效的監管制度。從監管職能角度和非吸收公眾存款的機構性質看，銀監會不需對只貸不存的小額信貸機構進行監管。國內不少地區確定由政府金融工作辦公室作為小額貸款公司的主管部門，由縣（市）級工商管理部門承擔日常監管職能，但工商管理部門缺乏監管小額信貸必要的經驗和技術，監管效率低下。

4 我國小額信貸發展的對策建議

就我國目前小額信貸的發展模式以及上述的幾個針對性的問題來看，我認為可以從以下幾個方面進行努力。

4.1 完善小額信貸機構治理結構

要努力發揮小額信貸機構已經建立起的決策機構和監察機構作用，而非流于形式。引入小額信貸管理層競爭機制，逐步使得小額信貸的經營管理去行政化，建立控制手段與激勵措施不斷提高小額信貸機構管理層和經營管理的競爭力。此外，加強小額信貸機構資金的使用的監督和管理，以使控制權和決策權相分離。

4.2 建立多樣化的小額信貸運行模式

4.2.1 明確資金所屬，靈活設定利率

解決小額信貸資金所有者不明確的問題，可以通過建設專項基金以贊助小額信貸機構建立，例如直接統一通過附屬于中央銀行下的基金會向小額信貸機構發放資金。也可以在全國范圍內成立一個小額信貸機構的協會，統一發放資金。在市場經濟機制下金融監管部門應該擴大利率浮動區間，靈活的調整利率以便于適用多種小額信貸，甚至可以通過貼息的方式運作資金。小額信貸可以扶貧但僅是一種經濟行為。應充分考慮信貸資金的回籠和可持續發展。小額信貸機構發展完善以后，再逐漸調整利率提高競爭力，這樣也有利于促進信貸機構之間形成有效的競爭環境。

4.2.2 建設非政府的小額信貸機構

通過重組、聯合來建立獨立的、專業化的非政府小額信貸機構。由于考慮到項目過于分散不利于可持續的發展，在偏遠地區可將資金集中使用，形成規模較大的項目。除此之外，還有一個可行的辦法是在小額信貸公司發展初期向商業銀行或者政策性銀行申請轉貸，按商業原則，無需貼息，這樣也實現了對小額信貸公司的市場監管，選擇好的小額信貸公司貸款，也實現了優勝劣汰。

4.3 小額信貸的風險防范

由于小額信貸的主要服務對象是農戶，而農業又受自然風險影響較大，所以應該建立農業保障機制，提高農戶的抗風險能力。首先政府應制定優惠、靈活的扶持政策對政策性農業保險業務給予支持。①少征或者免征農業保險的相關稅費；②，加大農業保險知識的宣傳力度，提高農戶的認識；③完善各項相關保險的法律法規，明確各項保險的性質、經營原則與保障范圍，確立參與主體、收益主體與其組織形式以及各項權利和義務。④政府需要建立專項農業風險補償基金，力爭在重大自然災害發生時，將農戶的損失降到最低，保障農戶的還款能力與還款率。除此之外，小額貸款公司也應加強客戶的信用教育，增強客戶的信用意識，對履行信貸合約和違約的農戶進行有效區別。并根據農戶信用等級狀況和還款情況，對按時甚至提前還款的農戶給予利率優惠，或者放寬再貸款額度。

4.4 加強外部監管機制

監管機構應該以促進小額貸款發展為出發點，通過安排適當的規章和制度，確定小額貸款機構的準入和退出機制條件，保障小額信貸機構的規范性和合法性，加快正規金融體系與小額貸款融合的步伐，保持小額貸款與金融體系發展的一致性和監管的審慎性。具體方法有以下4點。

4.4.1 取消對只貸不存的小額信貸的審慎性監管

不吸收存款的小額信貸機構占小額信貸的絕大多數，這類信貸機構通過捐助等途徑獲得資金。對不吸收存款的小額信貸機構管理時可以采用適當的非審慎性監管。管理時重點應該關注的是小額信貸機構高級領導層、管理層的能力與責任心。一個小額信貸機構的所有者及其高級管理層人員的能力、經驗、責任心，是否愿意為小額信貸機構的運行與發展負責才是監管人員應該判斷與審查的。

4.4.2 調整審慎性標準

正確認識小額信貸的本質，合理調整小額信貸機構的審慎性標準，例如，調整小額信貸機構的貸款損失的管制條件放寬發展模式、在資本充足率方面提高要求、采用不同的標準審核貸款材料、改善報告制度、適當調整股東要求。

4.5 實現小額信貸的可持續性發展

小額信貸是一種金融服務，在扶貧、發展和改善低收入群體乃至小微企業的收入方面較為重要，是發展低端金融市場的重要途徑之一。但是如果僅僅將其作為一種手段，那么小額信貸不能實現可持續發展。只有小額信貸可持續發展了，可持續的扶貧目標才能夠實現，從而保障有充足的資金供更多的貧困人口和小微企業貸款使用，擁有投資機會，增加收入，進而改善我國目前廣泛存在的不同地區、不同階層之間的收入差距的問題。同時政府要放寬地域準入限制，推進小額信貸的可持續發展。我國目前的信貸資源很不平衡，只有徹底放寬地域準入限制，允許有對小額信貸運營經驗、有利于探索小額貸款運作之路的、有一定規模的商業銀行在全國設立專業性的小額信貸公司，或者通過技術援助、資本聯合等方式參與到農村信用社中來，才能更好地實現其可持續發展。

主要參考文獻

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