西部城鄉一體化發展需要戰略思考

任宗哲

內容提要 西部經濟發展滯后，導致西部“三農”問題更加突出，城鄉二元結構更加固化，城鄉經濟社會一體化進程不僅遠落后于全國平均水平，更滯后于東部。《西部城鄉經濟社會一體化戰略研究》正是從戰略高度研究西部城鄉經濟社會一體化的一部新著。文章對該書四方面的主要內容進行了評述，同時也指出了該書在研究體系的自洽性、評價指標體系的理論基礎方面的不足和改進空間。

關鍵詞 城鄉經濟 社會一體化 西部戰略研究

〔中圖分類號〕F061.3 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕0447-662X（2014）12-0038-05

一、 引言

改革開放以來，中國經濟社會快速發展，被譽為“中國奇跡”、“中國模式”。但與此極不相稱的是，中國城鄉二元結構難題并未破解，城鄉差距尚未顯示出清晰的縮小趨勢，城鄉發展一體化格局尚未形成。可以說，中國經濟社會具有特殊的二元結構特征，處理由二元結構引起的城鄉關系問題是長期以來困擾中國經濟社會發展的核心問題。而中國西部經濟發展水平低，城鄉關系問題表現得更為突出，統籌城鄉發展的任務更加艱巨。

當前，我們的改革已經進入深水區，原有增長紅利已經釋放殆盡，各種社會矛盾進入集中爆發期，經濟社會發展面臨前所未有的新挑戰，而中國特有的多重城鄉二元結構長期存在和不斷固化，正是產生這些問題的重要原因。在全面深化改革的大背景下，若要縮小城鄉差距進而化解社會矛盾，尋找中國經濟新的增長點，順利推進我們的既定改革任務，實現“兩個一百年”和中華民族偉大復興的“中國夢”，那么，釋放中國尤其是西部農村的增長潛力，實現西部城鄉統籌發展，建立西部城鄉經濟社會一體化新格局，應是我們所必須面對和解決的重大問題。但是，西部城鄉經濟社會一體化到底有何特殊之處？西部城鄉經濟社會一體化的現狀到底如何？西部城鄉經濟社會一體化到底應怎么搞，怎么設計戰略、選擇什么模式、依循哪些路徑？我們亟需探索這些問題的解決方案。

由西北大學經濟管理學院白永秀教授及其團隊所著的《西部地區城鄉經濟社會一體化戰略研究》（人民出版社2014年出版）則較為系統地回答了這些問題。該書是以白永秀為首席專家的國家社科基金重大招標項目“西部地區形成城鄉經濟社會一體化新格局的戰略研究”的最終研究成果，全書共7章，38萬字。該書研究的理論基礎是國內外城鄉經濟社會一體化理論和對中外實踐模式考察，科學評價了中國西部11個省區城鄉經濟社會一體化的水平，探討、構思了中國西部城鄉經濟社會一體化新格局的總體戰略，將西部城鄉經濟社會一體化概括為頗具操作性的六種戰略架構和發展途徑。

二、主要內容及述評

1系統研究了城鄉經濟社會一體化新格局的理論

第一，該書在近代以來城鄉關系變遷分析的基礎上，提出了中國四重城鄉二元結構理論。認為中國城鄉關系的演進受到近代中國特殊因素的影響，經歷了一條特殊道路，大體可以概括為四個階段：第一階段是1840～1949年，在西方工業文明與市場經濟的雙重沖擊之下，中國的城鄉二元結構初步形成；第二階段是1949～1978年，在計劃經濟體制之下，中國的城鄉二元結構最終形成；第三階段是1978～2003年，在前改革時代，城鄉“級差式”發展和“分離化”改革拉大了中國的城鄉差距；第四階段是2003年至今， 白永秀教授把從1978～2003年初建立社會主義市場經濟體制的時期稱為“前改革時代”，從2003年到21世紀中葉完善社會主義市場經濟體制的時期稱為“后改革時代”。可參考白永秀及其合作者在2010～2013年期間發表的多篇論文。在后改革時代，中國的城鄉關系出現既統籌又分離的復雜趨勢。在近代漫長的歷史演變中，中國城鄉二元結構全面滲透到各個方面，形成了特殊的四重城鄉二元結構，即城鄉經濟、政治、社會、文化二元結構。該書進一步解析了中國四重城鄉二元結構的內在作用機理，從時間上看，四重二元結構具有不完全繼起性；從空間上看，四重二元結構具有一定的并存性；從關系上看，四重二元結構具有一定的互動性。可以說，四階段分析較好地梳理了中國城鄉二元結構從形成到固化的發展過程，四重城鄉二元結構理論全面地把握了中國城鄉二元結構的特殊性，也只有突破發展經濟學二元結構的分析范式，才有可能開出契合中國實際的三農問題解決藥方，在這點上，該書則做出了有益的嘗試。

第二，該書清晰界定了城鄉經濟社會一體化的內涵、特征、內容。城鄉經濟社會一體化是中國現代化進程中一個基本問題，是一個大戰略、大問題。城鄉經濟社會一體化是指建立在城鄉之間互動發展新機制基礎上的協調和融合。這種城鄉經濟社會一體化是既保持城與鄉各自發展特色和功能分工，又打破城與鄉相互割裂舊格局的新形態。該書認為推進城鄉經濟社會一體化協調發展與融合的過程，就是“四個一體化”的統一，即城市與農村、經濟與社會、城市經濟與社會、農村經濟與社會一體化。城鄉一體化應當在時間上同步進行，在內容上相互交融，在動力上相互推進，在統籌中融為一體。該書進一步提出，城鄉經濟社會一體化是一個系統工程，涉及經濟社會發展的方方面面，大致包括城鄉建設規劃、市場體系、產業布局、經濟主體、公共服務、基礎設施、社會管理、生活方式、生態環境、收入分配等十個方面的一體化內容。城鄉經濟社會一體化內涵的科學界定，對其特征的準確把握，對十方面內容的全面概括，為進一步深化對西部城鄉經濟社會一體化的戰略研究，奠定了堅實的理論基礎。

第三，該書提出“扭住產業結構優化這個牛鼻子促進西部城鄉經濟社會一體化”是解決西部“三農”問題和城鄉問題的關鍵所在。從“三農”問題角度看，三農問題的關鍵是農民收入，農民收入問題的關鍵是農民就業，就業問題的關鍵是就業載體即產業的培育；從農村城市化與農民市民化的角度看，城市化與市民化的關鍵是失地農民有一個長期穩定的收入，而長期穩定的收入取決于長期穩定的就業，這就決定了要有長期穩定的產業。因此，該書十分注重城鄉經濟社會一體化中的產業培育，提出“扭住產業結構優化這個牛鼻子促進西部城鄉經濟社會一體化”的觀點。

2詳細評述了國內外城鄉經濟社會一體化的模式

第一，該書在對人類社會城鄉關系變遷史簡要梳理的基礎上，勾勒出城鄉關系演進的總體圖景。城鄉關系的演進與生產力發展水平密切相關。生產力的發展推動著人類生產方式與生活方式的變革，由此帶動城鄉關系不斷演進。從舊石器時代到新石器時代到青銅時代再到鐵器時代，生產力的發展推動人類由逐水草而居向定居并進行農業生產轉變，農村與城市由此誕生，此時城鄉之間呈現一種互相依存的關系。工業革命的爆發和推廣極大地推動了生產力的發展，機器大工業逐漸成為最主要的生產方式，城市化水平不斷提高，城鄉之間出現了明顯的分離與對立。進入后工業化時代，城鄉經濟社會聯系日趨緊密，生活條件不斷趨同，城鄉經濟社會一體化最終實現。

第二，該書評述并借鑒了五個發達國家的城鄉一體化（城鎮化）發展模式。隨著工業化、城市化和農業現代化的完成，發達國家和新興工業國家基本實現了城鄉經濟社會一體化，這為中國西部統籌城鄉發展提供了重要借鑒。作者選取英國、法國、德國、美國和韓國等5個國家，對它們的城鄉經濟社會一體化模式進行評價，并分析其對于西部的借鑒之處。一是英國精密協調發展模式。自20世紀中期開始，英國在高度城市化的基礎上，依靠精細的科學規劃和論證，大力發展中小城市，而形成了以大中小城市協調發展、農村勞動力就業結構多元化、農村基礎設施和公共服務水平不斷提高為主要特征的城鄉一體化模式。二是法國分散平衡發展模式。自20世紀中期開始，法國依托工業分散計劃和領土整治計劃等政策，實現了城鄉經濟社會一體化。分散平衡即在城市與鄉村之間，不偏重于一方，不追求過高的城市化水平，實現分散平衡發展；在大城市與中小城市之間，不偏重于一方，實現分散平衡發展；在經濟與社會之間，不偏重于一方，實現平衡發展。三是德國小城鎮發展模式。自二戰后，德國在實現高度城市化與工業化的基礎上，依托大力發展中小城市和小城鎮、實施鄉村更新計劃、促進農業產業化經營、建立起完善的城鄉社會保障體系等城鄉發展政策，形成的以中小城市和小城鎮發達、城鄉社會保障體系完善為特征的城鄉一體化模式。四是美國郊區化發展模式。自20世紀60年代開始，美國在成為高度城市化國家之后，依托高速公路網、汽車的普及、新科技革命興起，經濟活動向大城市郊區和農村小城鎮轉移，促使這些地區快速發展，而形成的以城市郊區化、“逆城市化”、農業現代化、農村公共產品供給體系完善化為特征的城鄉一體化模式。五是韓國新村建設模式。自20世紀70年代開始，依托韓國政府實施的以“勤奮、自助、合作”為宗旨，以農業現代化、農村城鎮化和工業化、加強農村精神文明和法制建設為主要內容的“新村運動”，實現韓國由城鄉分離向城鄉融合轉變的城鄉一體化模式。對五個發達國家或新興工業化國家城鄉一體化（城鎮化）模式的研究，不僅為西部城鄉經濟社會一體化提供了有益借鑒，更為西部乃至中國城鄉經濟社會一體化探明了發展的方向、目標和可能的路徑。

第三，該書評價并借鑒了四個國內城鄉經濟社會一體化的模式。作者選取了國內特色鮮明、相對成熟、效果良好的嘉興模式、諸城模式、佛山模式和成都模式進行研究，并分析了其對西部推進城鄉經濟社會一體化的借鑒意義。一是嘉興“兩分兩換”模式。嘉興按照“土地節約集約有增量，農民安居樂業有保障”的要求，以“農業生產經營集約，農村人口要素集聚，提高農民生活水平和生活質量”為目的，以“兩分兩換”（將宅基地與承包地分開，搬遷與土地流轉分開；以承包地換股、換租、換保障，推進集約經營，轉換農民生產方式；以宅基地換錢、換房、換地方，推進集中居住，轉換農民生活方式） 王彧、郭錦輝、張海生：《“兩分兩換”：嘉興探索優化土地資源》，《中國經濟時報》2009年10月15日。為主要內容，推進城鄉經濟社會一體化。二是諸城“社區建設”模式。自2007年以來，諸城大力開展農村社區化建設，依法撤銷全部行政村，將其合并為農村社區，在此基礎上構建農村社區管理服務平臺、加強農村公共產品供給、打造城鄉產業發展載體，推進城鄉經濟社會一體化。三是佛山“三化”解“三農”模式。進入21世紀以來，佛山以跳出“三農”看“三農”、跳出“三農”解決“三農”為指導思想，以農業產業化、城鎮化和新型工業化“三化”聯動來解決“三農”問題，推進城鄉經濟社會一體化。四是成都“三個集中”模式。自2003年開始，尤其是2007年成都被確定為全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區之后，成都以推進工業向集中發展區集中、農民向城鎮和新型社區集中、土地向適度規模經營集中為抓手，帶動新型工業化、新型城鎮化和農業現代化，以推進城鄉經濟社會一體化。全國四個城鄉經濟社會一體化典型模式，既有來自東部發達地區的嘉興、諸城、佛山，也有來自西部的成都，對他們的詳細剖析，更為西部城鄉經濟社會一體化提供了切實的借鑒和對標榜樣。

3較為科學、全面地評價了西部城鄉經濟社會一體化的現狀及時空變化趨勢

該書構建了包含城鄉空間、經濟、社會、生態環境一體化等四方面的二級指標體系，并細化為包含35個具體指標的三級指標體系，規定了指標屬性，明確了指標含義及算法。按照指標體系中4個二級指標、35個三級指標的設計，既注重廣泛收集各地的統計年鑒、各種專業年鑒的資料數據，也注重通過實地調研獲取第一手數據，并將兩類數據進行對接。從適用范圍上看，這套指標體系既適用于對西部層面的城鄉經濟社會一體化水平進行評價，也適用于對全國省級、市級行政區劃的城鄉經濟社會一體化水平進行評價。從功能上看，這套評價指標體系能反映城市與鄉村在空間、社會、經濟和生態發展過程中相互作用的程度，能描述和表現區域城鄉互動發展任一時間各個方面的現狀和各個方面要素的變化趨勢。接著，作者運用主成分評價方法，對西部除西藏外的11個省（自治區、直轄市）2000～2011年間12年的面板數據進行分析研究，進而從時序變化視角對西部城鄉經濟社會一體化水平進行了分析，對總體狀況及4個方面一體化現狀進行評價，對全國四大區域的5個代表性省份城鄉經濟社會一體化水平作了比較分析，將西部城鄉經濟社會一體化狀態劃分為城鄉一體化起步地區、初步推進地區、推進地區、加速推進地區四種類型。四種類型的劃分，清晰界定了不同省份所處的城鄉經濟社會一體化發展水平，而針對每個省的具體分析為相關決策者指明了下一步統籌城鄉工作的重點。

4系統設計了西部實現城鄉經濟社會一體化的戰略

第一，系統提出了西部地區推進城鄉經濟社會一體化的戰略思路和戰略步驟。在西部城鄉經濟社會一體化戰略思路的設計中，應注意全面反映城鄉經濟社會一體化的內容、模式、路徑等三方面內容。西部城鄉經濟社會一體化新格局基本實現的時間是建國百年后的2050年左右，在這個過程中應采取“三步走”戰略：第一步從2007年到2020年，是西部實現城鄉經濟社會一體化的基礎奠定期；第二步從2021年到2040年，是西部實現城鄉經濟社會一體化的深入推進期；第三步從2041年到2050年，是西部實現城鄉經濟社會一體化的系統完善期。

第二，詳細論述了西部推進城鄉經濟社會一體化的戰略內容。西部城鄉經濟社會一體化的實現，絕不可能一蹴而就，而是一個長期的系統工程。具體涉及十個方面的一體化內容，它們之間也絕非簡單的并列關系，發揮著不同的作用。作者提出“城鄉建設規劃一體化是前提，城鄉市場體系一體化是橋梁，城鄉產業布局一體化是載體，城鄉經濟主體一體化是內在動力，城鄉公共服務一體化和基礎設施一體化是基本內容，城鄉社會管理一體化是保障，城鄉生活方式一體化和生態環境一體化是深化，城鄉收入分配一體化是基礎”。在此基礎上，作者從戰略定位、現狀、滯后原因、戰略措施四個方面，逐一詳細論述了西部上述十個方面的城鄉經濟社會一體化的具體情況。可以說，與同類研究相比，對這十方面城鄉經濟社會一體化具體內容的詳盡分析，體現了本書作者認真嚴謹的治學態度和頂“天”立“地”的治學追求。

第三，科學設計了西部推進城鄉經濟社會一體化的戰略模式。西部不同地區的發展基礎、區位條件、各類資源稟賦、既有產業結構各有特色，推進城鄉經濟社會一體化的戰略模式也應當有不同選擇。該著概括出西部城鄉經濟社會一體化的“六種模式”：大城市拉動型模式、現代農業拉動型模式、資源產業拉動型模式、特色產業拉動型模式、綜合優勢拉動型模式和生態旅游拉動型模式。作者在西部充分實地調研、掌握一手數據的基礎上，提出西部城鄉經濟社會一體化的六種模式，這是本書區別于以往籠統給出對策建議研究的一大特色，只有解決農村發展的動力問題，依循不同的動力模式，才有可能真正實現城鄉差距的縮小，從而實現城鄉經濟社會一體化。

第四，清晰確立了西部推進城鄉經濟社會一體化的戰略路徑。西部推進城鄉經濟社會一體化的過程，實質上就是西部農村生產要素集中的過程。西部應通過6條戰略路徑來集中分散的要素：即“大縣城-大鎮-大社區”的農村城鎮化路徑；“對不適宜生存和發展的農村采取人口逐漸外遷和在原住址進行生態環境建設，對只適宜生存但沒有發展潛力的農村尊重市場機制選擇分類建設，對既適宜生存又有發展潛力的農村進行重點建設”的新農村和美麗鄉村建設路徑；“企業-產業-產業集群”的產業發展路徑；“一部分農村勞動力到外地就業與居住、一部分在縣城就業與居住、一部分在鎮政府所在地或大村就業與居住”的農村勞動力就業與居住路徑；“社區辦幼兒園-鎮辦小學-縣辦初中-市辦高中”的基礎教育資源配置路徑；“社區辦衛生所-鎮辦衛生院-縣辦綜合醫院-市辦區域中心醫院”的醫療衛生資源配置路徑。作者準確把握了中國農村落后的本質原因，即農村生產要素分布過于分散，而這背后，是城鎮化布局過散、新農村建設過散、產業分布過散、勞動力就業過散、教育醫療資源過散，從這一根本性節點出發，作者提出了整合、集中相關要素資源的戰略路徑。

該著寫作歷時五年，與白永秀教授所主持的重大招標項目同步進行。在項目完成和本書寫作過程中，白永秀教授和他的團隊取得了一系列成果，在《中國工業經濟》《中國軟科學》《學術月刊》《復旦學報》《改革》《經濟學家》等期刊發表論文70余篇，出版專著8部，提交成果要報5份，為政府提交咨詢建議6份；依托該項目孵化國家級、省部級科研項目23項。團隊的研究成果在經濟學界產生了廣泛的學術影響，所發表論文被《新華文摘》全文轉載2篇、論點摘編1篇、索引1篇，《中國社會科學文摘》、《高等學校文科學術文摘》各摘錄1篇，《光明日報》論點摘編3篇，《人大報刊復印資料》全文復印10篇。該書所提出的西部城鄉經濟社會一體化的戰略內容、戰略模式、戰略路徑及戰略支持體系已被西安市、貴陽市，延安市安塞縣、吳起縣等縣、市的《“十二五”規劃》所采納；提出的陜西城鄉經濟社會一體化的相關建議被陜西省決策咨詢委員會采納；與延安市政府共同設計的《延安市率先實現統籌城鄉發展總體方案》2010年獲陜西省政府批準實施；提出的西部地區城鄉一體化的產業載體發展建議被延安市延川等縣采納。

總之，《西部地區城鄉經濟社會一體化戰略研究》是作者直面現實重大問題，理論與實踐緊密結合的研究成果，充分體現了國家社科基金重大招標項目所應達到的學術高度與水準。多年來白永秀教授筆耕不輟，他帶領的研究團隊，不斷探索和破解中國西部“三農”及城鄉一體化問題，該書中做出的一些判斷、分析和發現是獨到的，所作的理論分析和概括有創新、有深度，并有政策參考價值。希望本書的問世能為推動城鄉經濟社會一體化發展提供科學的理論指導和政策支撐。

三、研究不足與改進建議

1研究不足

第一，理論體系、評價指標體系、戰略內容體系三大體系之間有差別。在理論部分，作者論述了近代以來中國逐漸形成了城鄉經濟、政治、社會、文化四重城鄉二元結構，并且相互作用，使中國城鄉二元結構不斷固化、城鄉差距難以縮小。在指標體系部分，該書從城鄉空間、經濟、社會、城鄉生態環境一體化等四個方面設計了指標體系。而在戰略內容體系部分，作者將城鄉經濟社會一體化分解為十個方面的內容，即城鄉建設規劃、市場體系、產業布局、經濟主體、公共服務、基礎設施、社會管理、生活方式、生態環境、收入分配一體化。亦或是考慮理論、評價指標、戰略內容尤其各自特點，該著的這三部分內容并不完全一致。

第二，評價指標體系的理論支撐不足。該著研究的是西部的城鄉經濟社會一體化問題，從直觀來看，指標體系設計應圍繞著兩方面進行，但書中是從空間、經濟、社會、生態環境這四個方面設計指標體系，似乎是城鄉一體化或城鄉發展一體化的所應對應的指標體系。對于這樣設計的根據，缺乏明確的說明和解釋。進一步說，出現這一問題，原因在于設計指標體系的理論支撐不足。

2改進建議

第一，一致化分析框架。從嚴格意義上講，一項高水平的社科研究，其理論研究、現狀刻畫（或現狀評價）、對策建議（該書為戰略內容）三大體系之間應保持內容統一和邏輯自洽，即應在同一個框架下展開研究。建議研究團隊在本書的再版或后續研究中，注意這個問題。

第二，強化指標體系的理論支撐。評價指標體系的全面、科學程度直接決定了被評價對象的真實、客觀程度。而衡量一個評價指標體系本身，除了指標體系的覆蓋面、信度、效度外，最關鍵的就是指標體系的理論基礎，即回答：為什么要這樣設計指標體系，為什么要選取這些基礎指標等問題。這決定了一個指標體系的生命和其評價的質量。建議研究團隊應進一步說明指標體系設計的依據，加強指標體系的理論基礎研究。

作者單位：陜西省社會科學院

責任編輯：秦開鳳