試析我國預防腐敗地方性立法的現狀與出路

于文靜　解添明

摘 要 我國懲治腐敗的方針是“懲防并舉，注重預防”，因而，腐敗預防機制的構建在懲治腐敗的過程中具有重要的價值。我國目前缺乏預防腐敗的中央級專門立法，這給預防腐敗地方性立法創造了空間，同時，預防腐敗地方性立法具有重要的價值。然而，我國預防腐敗地方性立法呈現參差不齊的現狀。珠海和汕頭經濟特區預防腐敗條例的出臺成為我國預防腐敗地方性專門立法的良性實踐。在充分肯定兩部地方立法的同時，應當充分認識到我們仍然需要借鑒國際預防腐敗的先進經驗。

關鍵詞 腐敗 地方性立法 預防腐敗

當下，我們的反腐敗事業取得了一定的成績，但是反腐斗爭形勢依然十分嚴峻。中國共產黨十八大報告中指出：“要堅持中國特色反腐倡廉道路，堅持標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防方針，全面推進懲治和預防腐敗體系建設，做到干部清正、政府清廉、政治清明。加強反腐倡廉教育和廉政文化建設?！币蚨?，在治理腐敗的過程中，我們更注重腐敗預防機制的構建。

一、因地制宜：預防腐敗地方性立法的價值所在

（一）我國缺乏預防腐敗的中央級專門立法

預防和懲治腐敗的機制應當主要以法律、法規為核心的制度規范和相應的制度執行機構構成。建國以來，我國在預防和懲治腐敗方面進行了不懈的努力和探索。形成了以《憲法》、《刑法》、《刑事訴訟法》為核心，其它法律、法規中的相關條款（例如，《公務員法》第五十三條中關于公務員禁止行為的規定）為支撐的規范體系。這一規范體系主要通過明確提出禁止性規定和嚴格腐敗行為的懲處措施實現對腐敗行為預防與懲治。而在其他國家和地區目前看來行之有效的財產公示、利益沖突解決等制度并沒有進入中央立法的視野。由此可見，我國事實上缺乏預防腐敗的中央級專門立法。這與自20世紀90年代以來，在國際上召開的歷屆反貪污大會中日益得到確認的反腐敗“防病勝于治病”的理念是不相符合的。缺少預防腐敗的中央級專門立法導致我國預防腐敗的中央機制不健全。

（二）預防腐敗地方性立法的價值

具體而言，預防腐敗地方性立法的價值表現在三個方面：首先，預防腐敗地方性法規規章的制定可將預防腐敗的具體措施進行梳理與整合，使地方預防腐敗有章可循，反腐敗各級機關在預防腐敗領域不再各自為政，各行其是，增強地方對腐敗的防控能力的同時，最大程度地避免職能重復造成的資源浪費；其次，預防腐敗地方性法規的制定可以依據本地區反腐敗實踐當中總結的經驗教訓對地方多發的腐敗行為提出有針對性的預防方法，切合實際，不事空談，以最大限度地節省地方司法行政資源；再次，預防腐敗地方性法規的制定是預防腐敗中央級立法的實踐試點，通過這些地方性法規的實施，可以實際檢測制度的有效性和適用性，為我國下一步建立預防腐敗中央級立法提供支持。

二、參差不齊：各地方預防腐敗立法現狀

我國雖然并沒有預防腐敗方面的中央級專門立法，但是多數省、自治區、直轄市和較大市都進行了與預防腐敗有關的地方立法。然而，通過觀察我們可以發現，當下，我國各地預防腐敗立法呈現參差不齊的狀態。

首先，從地方性立法的名稱上看。在我國多數地方立法中并未將預防腐敗與預防職務犯罪嚴格區分，更多地選擇將預防腐敗納入預防職務犯罪的領域中。實際上腐敗與職務犯罪兩個概念的外延存在交叉。腐敗的主體事實上要廣于職務犯罪，還包括非公有制經濟組織和社會組織。同時，職務犯罪所涵蓋的罪名也不同于腐敗，包括瀆職等并不屬于腐敗的罪名。因而，預防職務犯罪和預防腐敗兩者之間存在著很大的差異，完全用預防職務犯罪來涵蓋預防腐敗并不能做到對腐敗行為有針對的預防與控制。

其次，從地方性立法的形式上看?，F有的各地制定的與預防腐敗相關的包括預防職務犯罪的文件從名稱來看，有的稱“工作條例”，有的稱“條例”，有的稱“工作規定”，還有的稱“決定”、“決議”等，名稱上非常不統一。不同名稱的文件在執行力上存在差別，有的可操作性較強，有的則傾向于指導性。

再次，從地方性立法的內容上看。在2013年以前頒布的以預防職務犯罪為主題的地方性立法大致分為兩類，一類是原則性的決定、決議，這類文件篇幅較短；另一類是具體的工作條例、工作規定、條例等，這類文件篇幅較長且往往設章。這些文件的條款中預防腐敗的可操作性規定并不多，并且這些文件提出的預防措施往往限于國內既有制度，缺乏對國際上一些先進制度，例如財產公示以及利益沖突避免等制度的借鑒。同時，這些文件對預防措施的規定較為原則，沒有對措施實施程序進行規定；對預防措施實施具體機構的責任規定與該機構本身職能大量重復。

三、良性實踐：汕頭與珠海預防腐敗立法評析

進入2013年，我國預防腐敗地方性立法有了突破性進展。廣東省的汕頭經濟特區和珠海經濟特區先后于7月11日和7月26日頒布了預防腐敗地方性立法《汕頭經濟特區預防腐敗條例》（以下簡稱《汕頭條例》）和《珠海經濟特區預防腐敗條例》（以下簡稱《珠海條例》）。這兩部地方性法規的出臺填補了我國預防腐敗方面專門立法的空白，是我國預防腐敗地方性立法以及中央立法的有益實踐。通過對兩部文件的文本分析，我們可以看到這兩部文件在形式和內容上都有所突破，集中表現在：

第一，明確界定腐敗，指出腐敗的主體不僅包括國家機關、事業單位、人民團體、國有企業工作人員，還包括非公有制經濟組織和社會組織以及個人，并針對不同類別的主體提出有針對性的預防措施?！吨楹l例》在第二條中對腐敗這一概念做出了明確的界定，“本條例所稱腐敗，是指國家機關、事業單位、人民團體、國有企業、非公有制經濟組織和社會組織以及個人利用職權或者職務上的便利或者影響，謀取不正當利益，侵犯職務廉潔性、不可收買性的行為，包括貪污、職務侵占、賄賂以及巨額財產來源不明等?！边@一概念的提出使腐敗從職務犯罪中獨立出來，腐敗行為不等同于職務犯罪，也不等同于腐敗犯罪。在此基礎上，《珠海條例》對不同類別主體的腐敗行為予以針對性的預防措施。

第二，制度廉潔性評估機制的提出?！渡穷^條例》中提出建立制度廉潔性評估機制，通過對在擬定過程中的法規、規章及其他規范性文件進行制度廉潔性評價，從是否存在部門利益制度化，擴大部門權力，侵害公共利益或者公民合法權益；是否存在部門權力交叉和利益沖突；是否存在權力與權利關系的明顯失衡，或者為公民、法人和其他組織設定額外義務；是否違反有關財經制度；是否存在模糊和減免公共職責、法律責任缺位、問責機制缺失的內容等方面對制度廉潔性進行評估。這項制度的進步意義在于它是權力制約思想的制度化體現，通過具有明確可操作性的廉潔性評估辦法的制定對權力機關抽象行政行為進行審查，杜絕這些機關在抽象行政行為中謀求不適當的利益，形成部門腐敗。

第三，“三公”經費公布制度化?！叭睌祿墓_是建設廉潔、節儉政府，遏制權力腐敗和社會不正之風的有益嘗試。評價一個政府是否廉潔、節儉，“三公”消費是一個重要指標。《汕頭條例》中明確規定對于“三公”費用計劃安排和執行情況公布的時間和方式。在預防腐敗地方性法規中明確將“三公”經費公布作為預防腐敗的措施提出?！叭苯涃M公布的制度化對預防政府腐敗，并樹立政府廉潔形象具有積極的作用。

第四，防止利益沖突措施的明確規定?！渡穷^條例》和《珠海條例》中都明確提出了防止利益沖突制度。在預防腐敗地方性立法中明確提出防止利益沖突具有創新性。防止利益沖突時反腐倡廉建設的重要內容，也是中央作出的加強源頭懲治和預防腐敗工作的重要決策?！渡穷^條例》對防止利益措施從利益沖突的概念、回避制度、國家工作人員不得從事的活動、領導干部不得從事的活動、領導干部近親屬不得從事的活動以及配偶子女均移居國外的國家工作人員不得擔任的職務等幾個方面做出規定。而《珠海條例》的防止利益沖突措施則在對國家工作人員腐敗行為的預防措施中提出，并且對離退休領導干部三年內接受企業聘任作出限制。

當然，兩部條例在預防腐敗的部門職責、預防措施等等諸多方面與之前的地方性立法相比都有可圈可點的進步之處。我們在看到預防腐敗地方性立法進行了良性實踐的同時，也仍然應當看到，國際上一些預防腐敗方面較為有力的制度在這些立法中并未體現，或者雖有體現但規定過于原則以致制度的可操作性仍然有待進一步提高。因而，在預防腐敗地方性立法過程中一方面需要不斷總結我們自身的實踐經驗，另一方面仍然要不斷借鑒國外先進經驗。

四、吸收借鑒：國際預防腐敗經驗的中國運用

在我國地方性立法中專門的預防腐敗規范性文件的制定尚處于起步階段。因而，在預防腐敗專門性地方立法中吸收和借鑒國外先進的經驗對于我們來說有著重要的意義。在新近頒布的兩部預防腐敗專門性地方法規中不論是從規范性文件的形式上還是內容上都取得了重大的突破。這些突破本身亦是總結實踐經驗并借鑒國外經驗的結果。但是，在其他國家預防腐敗立法實踐過程中仍然存在可以借鑒之處。在對國外預防腐敗經驗進行借鑒的過程中，最具借鑒意義的是《聯合國反腐敗公約》（以下簡稱《公約》）。這部公約是各公約國反腐敗先進經驗的總結，對我國預防腐敗立法實踐有很強指導意義。同時，我國已經加入了該公約，作為締約國應當履行相應的國際義務。

（一）預防腐敗機構的獨立性

《公約》第二章預防措施中規定：“各締約國均應當根據本國法律制度的基本原則，確保設有一個或酌情設有多個機構……二、各締約國均應當根據本國法律制度的基本原則，賦予本條第一款所述機構必要的獨立性，使其能夠有效地履行職能和免受任何不正當的影響……”根據這一規定，預防腐敗機構應當具有獨立性。而一些國家的實踐也證明獨立的預防腐敗機構對于預防腐敗工作的開展具有重要意義。例如，新加坡設有專門的反腐敗機構貪污調查局（CPIB），它能夠獨立行使職權，不受任何行政機關和個人的干涉。其調查范圍包括政府各部門、機構、企業及任何貪污腐敗行為。由于法律賦予了CPIB特殊地位和權力，保障了其行使職權的獨立性和運行的高效。

《汕頭條例》和《珠海條例》中對預防腐敗的職責機關的規定不盡相同?！渡穷^條例》總則定“市預防腐敗工作委員會領導、協調預防腐敗工作，市預防腐敗機構負責組織實施本條例?！倍陬A防主體與職責中分別規定了政府工作部門、檢察機關、審判機關、監察機關、審計機關、國有及國有控股企業、事業單位、人民團體、非公有制經濟組織和社會組織等主體的職責?？梢妼嶋H上并沒有設置獨立的預防腐敗機構。而《珠海條例》中規定“預防腐敗工作實行由市預防腐敗局組織協調、部門各負其責、群眾支持參與的工作機制。”這里預防腐敗局是一個專門的機構，然而在第二章關于預防職責的規定中對市預防腐敗局的具體職責規定較為籠統，事實上僅僅是一個協調機構，與獨立的預防腐敗機構存在距離。因而，預防腐敗立法首先應當對預防腐敗專門機構的法律地位和職責予以確認。

（二）對預防腐敗地方性法規進行有效性評估

預防腐敗地方性法規出臺后，還應當對其有效性定期進行評估。《公約》第五條第三項規定：“各締約國均應當努力定期評估有關法律文書和行政措施，以確定其能否有效預防和打擊腐敗?！币蚨瑧斀㈩A防腐敗有效性評估的制度。目前，一些國家建立了專門對廉政建設成效進行評估的機構，這些機構根據公眾對腐敗問題的投訴情況和公民問卷調查結果等，制定政府部門清廉評價指數，并將廉政建設的評估結果以白皮書方式向社會發布。例如，韓國1994年成立的國民苦衷處理委員會。該機構出具的廉政建設的評估對各政府部門影響很大，政府部門據此加強其內部廉政建設。豍我國目前的兩部預防腐敗的地方性立法中盡管提出了對制度廉潔性進行評估，但并未在文件中明確做出對自身有效性進行評估的規定。對制度的有效性進行評估是對制度進一步完善的基本依據。

此外，國際上許多國家制定的“預防洗錢的措施”，預防腐敗方面高科技手段的運用，對公職人員行為守則的規定，以及腐敗犯罪嫌疑人的遣返、移送以及犯罪資產的追回、加強國際執法合作、司法協助等很多我國預防腐敗地方性立法中還未涉及的措施。因此，在加強預防腐敗地方性立法的過程中要注意對這些經驗的吸收與借鑒。

本文系2013年鎮江市反腐倡廉研究中心課題《反腐敗立法及其域外經驗借鑒問題研究》研究成果，課題編號2013FFY005，課題組成員：于文靜、解添明。

注釋：

康貴民.國外是如何開展預防腐敗工作的[J].中國黨政干部論壇，2008（6）.

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（作者單位：江蘇省司法警官高等職業學校）