探討銀行存款保險制度的道德風險問題

齊暢

摘 要 當代中國實行隱性存款的國家制度是對存款人利益的保護、社會穩定的維護都起到了重要意義。要進行存款保險制度的改革是因為隱性存款保險制度弊端在隨著2001年加入WTO和國內外市場經濟快速發展過程中日益明顯。這使得存款保險制度改革迫在眉睫。本文論述了存款保險中的道德風險，進一步探討對存款保險制度誘使道德風險的原因，就有效防范道德風險提出建議。

關鍵詞 顯性存款保險制度 道德風險 防范措施

一直以來，中國沒有建立公開的、有法律保障的顯性存款保險制度，但是事實上實行的是一種幾乎全額賠付的隱性存款保險。政府對銀行承擔的責任包括資金救援，向存款人提供保障，破產后清償債務等。近二十年里，在國家的支持下我國銀行業快速健康發展，高成本也給國家帶來巨大的債務，從國際經驗來看顯性存款保險制度更有利于銀行自主發展，抑制道德風險。建立健全的存款保險制度已經成為發展趨勢，到2011年止，包括中國在內的24個成員國（地區）的金融穩定理事會中，沒有建立存款保險制度的國家（地區）只有3個，分別為中國、沙特阿拉伯和南非。建立顯性的存款保險制度已成為許多國家（地區）致力于維護金融穩定的重要選擇。

一、存款保險制度與道德風險

存款保險制度是國家為保護存款人的利益和維護金融秩序的穩定，通過法律形式建立的一種在銀行因意外事故破產時進行債務清償的制度。豍美國是世界上最早建立顯性存款保險制度的國家，在1829—1866年和1908—1930年，美國先后在共計14個州內進行了存款保險制度試驗，但是均以失敗告終。1930—1933年美國經濟大蕭條期間大規模的銀行倒閉，此次的銀行業危機使美國建立了統一的存款保險制度。1933年6月16日，時任美國總統羅斯福簽署了《聯邦儲備法》，建立了聯邦存款制度，創辦了聯邦存款保險公司（FDIC）。經歷了80年的發展，美國存款保險制度一直沿用至今。

我國人民銀行在《2012年金融穩定報告》中稱，我國建立存款保險制度的內外部條件已成熟。

近年來平穩健康發展的宏觀環境有利于顯性存款保險制度的建立，包括金融體系運行平穩，利率市場化等；國有商業銀行、股份制銀行和農業信用合作社系統的內部改革，歷史債務的減少；一系列法律法規的出臺和日趨完善為顯性存款保險制度提供法律保護，包括《保險法》、《證券法》《公司法》、《中國人民銀行法》、《破產法》、《商業銀行法》、《擔保法》；監管當局間的信息共享機制的進一步完善，使銀行會計報告趨于真實，風險管理趨于規范，為建立顯性存款保險制度提供了良好的前提條件。

所謂道德風險是在委托-代理理論中，代理人為了追求自身利益最大化而不惜損害委托人利益的行為。信息經濟學將擁有更多私人信息的這個參與者稱為“代理人”，將沒有私人信息的參與者稱為“委托人”豎。從自身利益最大化的角度來決定自己的行為的代理人，他們的某些行為可能并非符合委托人的意愿，由此誘使道德風險的產生。

20世紀70年代（Kareken and Wallace，1978；Merton，1977，1978；Dothan and Williams，1980；等等）存款保險制度的設計必須將道德風險因素放置于考慮的重要位置。

二、存款保險中的道德風險

金融穩定論壇（FSF，2001）是這樣定義，存款保險制度的道德風險指在存款保險以及其他保險中都存在的，增加所承擔風險的誘因。

1、存款人的道德風險

正是由于存款保險制度的存在，存款人容易忽視對銀行的監管，這將削弱銀行的市場約束力度。隱性存款保險制度的實施，存款人可以利用對銀行風險的嚴密監督以及提現的手段，來避免由于銀行高風險投資而帶來的存款安全風險而造成的潛在損失。銀行與存款人之間的信息不對稱是造成顯性保險制度的建立以來銀行在缺乏市場監管的情況下銀行道德風險可能性增加的重要因素。監督成本較高，特別是受保的數量多且分散的小額存款人來說，他們沒有積極性也沒有能力去了解和關心銀行的管理。高風險銀行可以以遠比其他情形低的多的成本獲得基金。比如，那些事實上已經資不抵債或破產的銀行，會在存款保險制度的保護下，通過高利率的手段搶到競爭者手中的存款，存款通過投資于高風險領域，以獲得高收益，這將導致存款保險制度的損失大大增加。此外存款人還會出現逐利行為，在建立存款保險制度后，存款人有獲得全額賠付的心理預期，不關心銀行經營狀況的好壞，而僅僅在意哪家銀行的利率更高。在未來利率逐步市場化的情況下，這種行為的危害更加嚴重。

2、商業銀行的道德風險

在實行存款保險制度后銀行會從自身效應最大化的角度出發，做出選擇高風險，高利潤的資產組合，增加銀行的脆弱彈性。在隱性存款保險制度政策下，銀行必須顧及來自存款人的擠兌，而選擇風險低的資產組合。但是銀行在存款保險制度的保護下，在經營的過程中，銀行容易忽視期限和風險因素在風險高利潤大的銀行業務中所發揮的作用。例如將那些通過高利率吸收來的存款投資于風險大利潤高的業務。進而增加銀行過度承擔風險的動機。其次，還會存在銀行會增大存款的比重而降低自有資本的比律的現象。實行顯性存款保險制度，由于不同的銀行所承擔的風險不同，從而導致同樣的保護將會忽略了銀行之間經營模式的差異，是造成穩定的銀行補貼高風險銀行的重要原因。為了發掘存款保險制度的價值，原來的低風險的銀行增加風險投資和原有高風險銀行繼續高風險投資的并行，導致了銀行業系統性風險的劇增。

3、存款保險機構的道德風險問題

相對于銀行和存款人而言，掌握更多信息的存款保險機構會從自身的利益出發，對沒有償還能力的銀行實施延緩關閉措施，進而降低了關閉銀行的動力，從而使得銀行風險不斷累積，進而加劇了銀行存款的道德風險。除了客觀上導致的信息不對稱外，存款保險機構自身也存在著道德風險。由于經營者的操作不當所導致的銀行破產帶來的損失是可以減少隨時甚至避免的，若存款保險機構可以能在發現問題后并及時解決高風險的銀行，可以減少很多不必要的損失。其次，存款保險機構可能會向銀行隱瞞真實風險的情況，或對高風險銀行的問題沒有進行有效的處理，不能夠嚴格實行破產規則，結果是會增加處置成本。

4、金融監管機構的道德風險問題

保證存款人的利益，銀行業的穩定，以最大限度地減少社會總成本是設立金融監管機構的目的。因此銀行破產而導致的對銀行業與社會的不良影響是金融監管機構不愿見到的，因此在建立顯性存款保險制度的前提下.金融監管機構一是容易產生向存款人隱瞞銀行的經營情況，尤其是對國有銀行和大銀行提供過多的保護，會導致存款保險制度風險的增加。在一國國有銀行比重過大的情況下，政府采取獲得國有銀行高額利稅的措施會使得用來支持銀行存款的存款保險基金增加。從而增加了轉嫁到納稅人身上的成本。二是對承擔高風險的銀行和存款保險機構存在“寬容”監管現象，沒有及時有效的行使監督權，發生損失的風險也就相對增加，對銀行業的穩定會存在威脅。

三、防范道德風險的建議

存款保險制度的建立已經是無法否決的趨勢，國際經驗告訴我們良好的存款保險制度設計可以降低道德風險的發生。

1、限定保險范圍與限額保險

防范存款保險機制道德風險的發生，使銀行受到不受保存款人的市場約束是設立限定保險范圍的意義。在受保存款人面臨受損的可能性時，存款保險機構只對受保存款人保險額范圍內的存款進行一定比例的賠付，即為限額保險。如果存款保險額不予以限制，則喪失了市場約束機制，銀行是否健康發展則與存款人無關，出于商業目的銀行會選擇高風險資產結構。限定保險范圍以及限額保險可以有效地抑制存款人的道德風險。中國人民銀行公布的2005年數據據顯示，中國存款賬戶在五萬元以下的占比重為96.18%，10萬元以下的存款賬戶占比重為98.32%，20萬以下的存款賬戶占比重為99.32%和50萬以下的存款賬戶占比為99.70%。由此可以看出，以發展的角度來看，限額定為十萬元符合建立存款保險制度的目的，以保護廣大存款人的利益。筆者認為對存款保險限額的想法，以10萬元為限額更為恰當。可以限制在10萬元的范圍內給予全額賠償和超過限額的存款數采取降低補償比例。比如對于10萬元至20萬元之間的存款給予80%～90%的賠償，對于20萬元至50萬元之間的存款給予70%～80%的賠償。充分體現了部分賠償可以補充全額賠償的不足，它可以警示存款人慎重的選擇銀行，監督銀行業加強內部控制與管理，增強銀行競爭力，促進其穩定發展。

2、差別費率

針對商業銀行的道德風險問題，筆者認為可以采取實行差別費率制措施進行防范。差別費率是指保險公司對不同的保險標的所制訂不同標準的保險費率豏。有助于存款保險機構進行更精確的風險管理，促進銀行穩健經營。實行差別費率的前提條件包括優質的信用制度環境，健康的金融制度體系以及充分發揮市場約束機制作用等。在21世紀初的中國現狀是金融監管制度還未健全和完善，并且仍然缺乏健全的資產風險評估體系和社會信用評估體系。但我們可以借鑒國際上按照差別費率的經驗，在符合中國國情的前提下，實行一種精簡式差別費率制度，是顯性存款保險制度的初級階段的必然選擇，即“層次化存款保險費率”。基準存款保險費率宜定為0.5‰～0.6‰。以交通銀行等股份制銀行及部分城市商業銀行所形成的第二層次來決定基準存款保險費率，剩下的兩個層次的存款保險費率在基準存款保險費率的基礎上增加或減少。第一層次包括四大國有商業銀行及郵政儲蓄銀行，其存款保險費率在基準費率的基礎上下調0.1‰～0.2‰，即為0.3‰～0，5‰ ；最后對于由城市商業銀行與各個省市農村信用社組成的第三層次，其存款保險費率根據基準費率上浮0.1‰～0.2‰，即為0.6‰～0.8‰ 。這種分層保險費率模式對于促進參保機構的外部監督約束，有著積極的作用。

3、審慎性監管制度

存款保險機構與金融監管機構的道德風險問題需要審慎性監管制度加以約束。國際上銀行系統的“安全網”包括存款保險制度、央行的最后貸款人職能以及金融監管制度，即為金融安全網的“三大支柱”。在金融安全網三大支柱中，相比較存款保險制度、央行的最后貸款人，審慎性監管制度在金融安全網三大支柱中更為重要。金融監管機構的責任是規范銀行業的職業道德，維護銀行的穩定發展，彌補信息披露質量不足，遏制道德風險，發現和改正低效的風險管理。不以盈利為目的，從存款人的利益出發，而不能以銀行及自身的角度來思考銀行的未來。完善的監管表現在能夠調節商業銀行結構、精確的預警體系及時有效的處理問題銀行。

注釋：

中國金融百科全書·下[M]. 經濟管理出版社，1990：1217-1218.

現代經濟詞典.

金融大辭典·三.

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（作者單位：安徽財經大學金融學院）