我國農村社會保障制度研究綜述

左薇涵

十幾年以來，學術界在對我國農村社會保障制度發展的現狀、存在的問題和原因、農村社會保障制度的定位問題、路徑選擇以及政府的職能定位等理論方面作了大量的探討并取得了豐碩的成果。農村社會保障體系是中國社會保障體系中的一個重要組成部分，建立與完善農村社會保障制度對構建和諧社會，完善我國社會保障制度建設，促進農村經濟的可持續發展，具有極為重要的意義。

一、我國農村社會保障制度存在的問題

目前，我國學術界就農村社會保障制度中存在的問題達成共識。主要存在以下幾個問題：（1）城鄉差別大，我國長期實行的城鄉二元經濟結構嚴重制約了我國農村社會保障制度的發展，統籌層次低。（2）農村社會保障制度“碎片化”嚴重，保障覆蓋面窄，社會化程度低，資金嚴重不足。（3）農村社會保障立法滯后，管理缺乏規范性和科學性且農民缺乏社會保障意識。（4）當前社會保障制度框架存在缺陷，保障目標沒有真正落實，即農民的生活水平和自我發展能力并沒有真正得到提高。

許多學者都一致認為保障范圍窄，覆蓋面小，保障水平低是農村社會保障發展的突出問題，如張鳳、譚中和、李炳炎指出我國參與社會保障的農村居民只占少數，大部分的農民還沒有加入進來，而且由于歷史欠賬等原因，保障功能十分脆弱。李迎生認為，相對于農村社會保障制度而言，城鎮社會保障制度發育較早，體制機制更為成熟。就最低生活保障支出水平來看，截止2013年1月，城市平均水平為239.8元/人·月，農村則為111.7/人·月，差距在兩倍以上。不僅僅是這一指標，城鄉社會保障制度在許多方面都存在著較大的明顯的差距，對全面建成小康社會目標的實現構成了嚴重障礙。榮化雪認為，目前僅僅涉及到農村社會救濟、社會優撫、農村“五保”和農村社會養老保險及合作醫療保險的不健全的社會保障體系，同時保障的對象比例很小，大多數農民還游離于我國社會保障制度的邊緣地帶。王曉軍認為我國缺乏一部總領社會保障制度體系的法律，而且沒有建立一個專門針對農村社會保障資金的籌集、發放、保值增值進行高效管理的機構，從而影響了農村社會保障事業的健康發展。葛慶敏、田麗對我國農村社會保障制度模式進行對比研究后認為，選擇一個符合我國國情的、提高農民社會保障水平的、真正有利于農村發展的社會保障制度模式是一大問題和難點，需要進一步探索分析。

二、形成目前農村社會保障問題的原因

導致上述問題出現的原因，學者們經過多年的研究探討后，認為原因有主要和次要原因兩個方面來分析。

從主要原因來看，第一，城鄉二元經濟結構制約了農村社會保障制度的發展。榮化雪、徐忠淑指出，我國較發達的城市經濟與欠發達的農村經濟長期并存，城鄉二元經濟結構日益強化的趨勢促使我國城鄉社會貧富差距進一步擴大，也促使城鄉二元的社會保障制度非均衡發展。周寧認為二元化的社會保障制度使大多數農民被排斥在現代社會保障制度之外，城鄉間的社會保障資源分配失衡造成城鄉居民享受的社會保障待遇不公平。第二，農村生產力水平低下，經濟發展緩慢。李炳炎從我國農村社會保障歷史發展角度研究認為，經過30多年的改革發展，我國經濟飛速發展，各項機制逐步健全，成效顯著，但到目前為止，農村經濟發展仍然十分緩慢，尤其是西部農村地區生產力更為低下。由此，在農村經濟發展水平低下的條件下初步建立的農村社會保障制度自然存在著諸多問題。第三，農村社會保障制度缺乏法制保障。目前，我國與農村社會保障制度相關的法律較少，制度建設落后，頒布的一些法規、條例、規章也缺乏普適性。于轉利等人認為現階段與我國法治發展進程相適應的社會保障法律制度還沒有建立，尤其在農村社會保障制度的配套政策條例上仍有缺失。

從次要原因來看，第一，農民參保意識不強。郭海琰、韓旭峰通過對少數民族地區農村社會保障體系研究發現，在少數民族地區的整個農村，雖然社會保障制度框架已經建立且占有重要地位，但農民參與社會保障意識淡薄，“養兒防老”觀念根深蒂固。第二，農村社會保障管理混亂，政出多頭，沒有一個統一的管理機構。李炳炎認為農村社會保障體系沒有形成一支從研究到操作的專業化隊伍，沒有建立一個專門對農村社會保障資金的籌集、發放、保值增值進行高效管理的機構。

三、農村社會保障制度的發展定位

對于未來農村社會保障制度的發展定位問題，也就是未來農村社會保障制度的路徑選擇、發展模式，在這一研究熱點上，學術界一直存在較大分歧。經歸納研究，主要有三個方面的觀點：第一，推進社會保障制度一體化發展。以呂杰、吳云勇、梁峰等學者為代表的一方認為，在社會保障制度的設計上，應將城鎮居民和農村居民作為一個整體來統籌規劃，打破城鄉二元分割體制，實現城鄉合一的中國社會保障制度。

第二，構建分類分層的農村社會保障制度。康亞紅、李炳炎、劉江軍等學者指出由于中國地緣遼闊，各地經濟發展不平衡，農民思想意識、政府財力都不盡相同，仿照城鎮社會保障制度，實現城鄉合一的社會保障制度并不現實，應從各地實際情況出發，建立不同層次、標準、適合當地發展的社會保障制度。在發達地區可以借鑒國外的先進經驗，欠發達地區則應從本地的人力、物力、財力等各方面考慮，分區域、分階段、分層次來推進社會保障制度的發展，最終達成統籌任務。

第三，建立農村社會保障對口援助制度。何惠珍認為，我國東、中、西部之間不僅在經濟發展水平上極不平衡，而且在農村社會保障方面也存在巨大差距，所以必須區分東、中、西部保障水平、保障模式的地區差異，由此，建立農村社會保障對口援助制度，具體操作也就是東、中部農村社會保障發達的省份或地區長期對口援助西部欠發達的農村地區，循序漸進，逐步提高欠發達地區的農村社會保障水平，從而進一步完善農村社會保障制度體系。

四、建立完善農村社會保障制度建設的對策

1、加強法制保障。要使農村社會保障制度順利實施，首先必須確保有法可依，因為法律體系的建立是農村社會保障制度得以實施的保證。到目前為止，總領我國的《社會保障法》還未出臺，其配套的《農村社會保障法》仍不夠完善，農村各項社會保障制度的試點及實施主要是通過各種規章、條例和辦法予以推行，使社會保障工作在農村的開展極其緩慢，可行性不強。李炳炎、呂杰認為立法機關應加快農村社會保障的立法進程，針對農村社會保障的管理體制、資金籌集和發放、責任監督體制、保障項目內容和標準做出明確規定，做到有法可依。

2、建立多方籌資機制。隨著我國經濟的快速發展，城市社會保障機制已逐步完善，農村經濟發展相對落后，農村社會保障資金長期匱乏，而農村社會保障制度能否正常運行關鍵要具備足夠的資金支持。鑒于此，農村應建立科學有效的農村社會保障金籌集機制以確保農村社會保障制度正常運行。多數學者提出應增加各級政府對農村社會保障事業的財政投入，認為這是籌集資金的一個主要渠道。呂杰指出應著重發展農村經濟，提高農民的收入水平，從而增強農民參保的經濟實力。王潔指出應著重加強農村自身的“造血”功能，不僅增加了農民收入，而且可以源源不斷地為社會保障基金“輸血”。葛慶敏、田麗、康亞紅等學者認為籌集資金一是要貫徹國家、集體、個人三方比例負擔的原則且分擔比例要合理化；二是可開征社會保障稅、征收利息稅、遺產稅以及部分國有資產以充實農村社會保障基金；三是可從社會福利彩票收入中提高用于農村社會保障的比重，以此拓寬籌措資金的渠道。

明確政府責任主體地位。在農村社會保障制度建設過程中，政府應理所當然發揮主導性作用，全面管理農村社會保障工作。政府的責任主要包括負責構建農村社會保障制度的基本框架；肩負實現農村社會保險高覆蓋率的目標任務，逐步改進財政投入結構；加快立法進程；強化政府自我監督能力；理順各級政府間的責任劃分，提高社會保障資源的使用效率；加大宣傳力度，增強農民的社保意識，同時政府要做到讓廣大農民有知情權，定期公示社會保障執行情況；政府需通過各種穩當的政策、手段實現社保基金的保值、增值，同時要加強對基金的管理和監督工作，防止基金被擠占、挪用。

完善農村社會保障管理體制。高效、完善的管理體制是農村社會保障制度得以順利開展的必要條件。目前，主要存在的問題有：上下級之間缺乏溝通，辦事效率低；基金被挪用、擠占的情況時有發生；體制分散、政出多門、多頭管理，導致在管理和決策上經常發生矛盾；監督不完善導致基金被挪用、擠占；各級部門之間的政策協調配合、資源信息共享、執行情況等方面缺乏整合。管理體制所存在的問題制約了農村社會保障制度的發展，為此，在解決這一問題上，學者們都達成一致，認為政府需進行合理分工，明確責任，各司其職；加強各相關部門的溝通，協調好各類矛盾；建立專門的統一的農村社會保障管理機構，注重機構之間的垂直、橫向聯系；設立專門的監督機構，加強對基金的監督，做到專款專用，堅決杜絕擠占挪用等現象。

綜上所述，建立、完善農村社會保障機制已成為當前中國亟待解決的一個現實問題，是構建農村和諧社會的必然選擇，意義十分重大。國內各個學者對此進行了廣泛的、系統的研究，為推動農村社會保障制度的發展做出了重要貢獻。但同時，我們也應認識到，當前的研究成果大多數是從宏觀層面來進行定性分析探討的，中微觀層面的定量分析、實證分析較少。在完善農村社會保障制度過程中，我們應該更應從中國農村實際情況出發，追根究底，不斷探索，大膽創新，不斷地為推進中國特色的農村社會保障體系的發展建言獻策。

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（作者單位：中南民族大學公共管理學院）