試論中國、新加坡高等教育投資體制的發展演變

彭丹琴　魏敏

摘 要 中國、新加坡歷來高度重視高等教育事業的發展，而高等教育事業的發展離不開國家對高等教育經費的投入。通過分別對中國、新加坡高等教育投資體制發展演變的分析與考察，發現兩國高等教育投資渠道呈多元化趨勢發展，而新加坡政府一貫保持的高投入、高效率的投資政策對中國有一定的借鑒意義。

關鍵詞 中國 新加坡 高等教育投資體制 發展演變

一、中國：從“統包統辦”的國家單一投資體制到多方分擔教育成本的多元投資體制

新中國教育60多年以來，中國高等教育投資體制歷經了從“統包統辦”的國家單一投資體制到多方分擔教育成本的多元投資體制的變革。這一偉大的變革不是一蹴而就，而是階段性的發展。筆者經過梳理60多年以來中國高等教育投資政策的內容，發現中國高等教育投資政策出現了幾次明顯變化，并以此為據將中國高等教育投資體制改革分為如下三個階段。

（一）第一階段：“統包統辦”的國家單一投資階段（建國以來至80年代初）

新中國成立以后，中國實行高度集中的計劃經濟體制，在高等教育方面表現為國家“統包統辦”，這一階段中國高等教育投資主要依靠單一的國家財政撥款。這與當時中國政治經濟發展條件密不可分，很大程度上促進了中國高等教育事業的發展，但不可否認高度集中的高等教育財政體制也存在一些缺陷。

具體說來，在國家財政撥款方式上，國家采取“基數加發展”的模式分配教育經費。“即當年各校的經費分配額以其前一年所得的份額為基礎，考慮當年事業發展與變化的情況而定”。“基數加發展”模式一直從建國初延續至1985年，在當時中國高校數量較少、教育規模較小的情況下，這種模式具有一定可行性，并且簡單易操作，基本確定了最初的高等教育經費核撥方式。但是，這種模式也存在諸多不足，如高校經費是在往年開支的基礎上確定，而不是基于合理成本；又如，高校高度依賴國家財政撥款，不利于調動高校辦學的積極性。

在經費管理辦法上，中國采取“核定預算+結余上繳”的方式。即“高校的經費均由上級主管部門核定年度預算，國家財政統一計劃撥款，學校在年終決算后必須將全部結余款項交回國家財政”。“核定預算+結余上繳”的經費管理辦法在中國實施至70年代末80年代初。一方面，核定預算的方式保障了中國高等教育經費的宏觀配置和管理；另一方面，結余上繳的方式又使得一些高校在年終結算前大筆花錢，這將不利于教育經費的合理利用，降低高校教育經費使用效益。

（二）第二階段：多方分擔教育成本的多元化投資形成階段（80年代初至90年代末）

改革開放以來，中國傳統的高度集中的高等教育投資體制難以適應高等教育事業快速發展的需要。同時，受西方人力資本理論、公共產品理論和高等教育成本分擔理論的影響，在20世紀80年代初至90年代末，中國高等教育進行了一系列改革，基本形成了多方分擔教育成本的多元化投資體制。

從高等教育經費投資主體來說，投資主體由中央逐步下放至地方。1980年國務院頒布了《關于實行“劃分統支，分級包干”的財政體制的暫行規定》，即決定“高等教育經費根據學校的隸屬關系，分別由中央和地方財政各自分擔。中央政府各部委領導下的部屬院校的事業經費由財政撥款地方政府舉辦和管理的高校由省級或地、市級財政撥付，中央不再統一高等教育財政”。

從高等教育經費撥款方式來說，1986年始，中國高等教育實行“綜合定額加專項補助”的撥款方式。1986年10月，國家財政部和原國家教委聯合發布了《高等學校財務管理改革實施辦法》，規定“高校年度教育事業費核算，由主管部門按照不同科類、不同層次學生的需要和學校所在地區的不同情況，結合國家財力的可能，按綜合定額加專項補助的辦法進行核定”。在確定額度時，將以上費用加總，分攤到每一位學生，得出每位學生平均教育經費，國家財政部和高校主管部門依據學生數量和生均成本核算事業費。而“專項補助”是綜合定額的補充，由主管部門按照各院校的實際情況下達。如中國政府于1995年啟動的“211工程”，國家依據高校辦學情況提供的專項補助，重點建設了一批高校和一批重點學科。

從高校經費的投資渠道來說，中國高等教育由單一財政撥款轉向多元化投資渠道，與這種轉變密不可分的是中國高等教育收費制度的改革和高校學生資助政策的變遷。從80年代中至90年代末，中國頒布了一系列文件進行收費制度的改革。1985年國家頒布《中共中央關于教育體制改革的決定》，給予高校招收自費生和委培生政策的肯定；1989年，國家發布《關于普通高等學校收取學雜費和住宿費的規定》，大部分高校開始對新生收取學雜費和住宿費；1993年國家頒布《中國教育改革和發展綱要》，明確規定向高校學生實行收費制度；1994年國家教委開始在所管轄高校試行“招生并軌”，把高校施行的多種招生計劃、錄取標準、收費標準等統一起來，至1999年全國各高校基本完成“招生并軌”和繳費上學的改革。

（三）第三階段：多方分擔教育成本的多元化投資拓展階段（90年代末至今）

隨著中國社會主義市場經濟體制的逐步建立，為了促進經濟快速發展和滿足人民群眾對高等教育的需求，從1999年起，中國高等教育實施擴招政策，并逐步走向“大眾教育”。在這一階段，中國高等教育經費仍以國家財政撥款為主，但其所占比例呈下降趨勢，企業、社會及個人對高等教育的投資大大增加。另外，1999年《高等教育法》賦予了高校獨立法人的法律地位，這為高校自主辦學提供了法律基礎，大大加強了高校籌措資金的能力。高等學校除了向學生收取國家規定的學費和住宿費外，還積極的向企業、社會及個人等投資主體籌措資金。“在社會渠道資金的投入中，出現了校校聯合、校企聯合、銀校聯合等多主體聯合投資辦學形式，社會（民間）資本通過借貸、股份制、托管制、合作制等資本組合模式進入高等教育，不僅參與了高校基礎設施建設與后勤的經營管理，而且滲透到了學校的教育、教學與科研等領域，甚至還有社會資本投資辦新校區”。至今中國“已形成以國家舉辦為主、社會力量舉辦為輔、高校和各種社會組織間多種形式的合作辦學為補充的多元化高等教育投資體制”。

二、新加坡：從政府高投入到投資主體的多元化

“新加坡的高等教育萌芽于20世紀初，即1905年建立的海峽殖民地及馬來聯邦國立醫科大學”。這一時期由于受殖民統治的影響，新加坡高等教育發展得非常緩慢，直至二戰以后，高等教育開始受到更多的關注，尤其是新加坡獨立后，隨著國內經濟的轉型與發展，新加坡高等教育也進入了新的變革與發展階段。

（一）獨立后至20世紀80年代初新加坡高等教育投資體制

從1965年國家獨立后，新加坡的首要任務便是鞏固政治和發展經濟。因而，自國家獨立后至20世紀80年代初這段時間，是新加坡政治鞏固和經濟發展時期，也是大學艱難發展時期。此種情況下，新加坡政府成為高等教育的推動者，扮演著高等教育投資的主要承擔者。在這一時期，政府財政撥款占到了高等教育總經費的80%以上。如“南洋理工大學的年度經費為3.74億新元，其中87%來自政府撥款”。同時，在這一時期，相對于初等教育和中等教育，新加坡政府對高等教育事業的投資呈擴大趨勢發展。這與新加坡經濟發展戰略密切聯系，國家獨立初期，政府高度重視勞動力密集型工業發展，因而獨立初期的新加坡教育投資結構就可滿足經濟發展的人才需要；隨著國家經濟發展戰略向科技密集型工業轉型，經濟發展對高等教育人才需要增加。

（二）20世紀80年代初至90年代初新加坡高等教育投資體制

到了20世紀80年代末尤其是90年代以來，科學技術和經濟社會的快速進步，推動著新加坡教育觀念的巨大轉變，新加坡高等教育開始由精英教育向大眾教育轉變。這一巨大轉變使得新加坡高等教育規模迅速擴大，高校招生數量急劇增加，讓更多人享受到接受高等教育的權利。據統計，“高等學校的在校生數量由1985年的39913人增加到1995年的73939人，增長率為185.25%，基本達到了吸收20%的適齡青年（18—22歲）進入大學，40%進入理工學院的目標，完成了從精英教育到大眾教育的過渡”。隨著新加坡高等教育規模的不斷擴大，高等教育機構所需經費也越來越龐大，政府開始積極探尋高等教育經費的多種來源渠道，以打破一貫的以政府為主的單一經費來源現狀。然而，盡管新加坡政府嘗試引入其它渠道解決高等教育經費問題，但數據顯示，政府仍然是高等教育經費的主要來源。一方面，確實促進了高等教育事業的不斷發展，滿足了不斷增多的學生對教育經費的需求；另一方面，新加坡政府對高校教育的過多干預，使得高校發展的活力和自主性缺乏，不利于高等教育的可持續發展。

（三）20世紀90年代初以來新加坡高等教育投資體制

20世紀90年代早期，新加坡政府啟動了更多經濟報告，包括1991年貿易及工業部的《國家技術規劃》和國家科學技術委員會的《戰略經濟規劃》，這對高等教育發展提出了更多的要求，要求提升人口教育水平，培養關鍵技術的專業人才，促進創新與創造性機能。至20世紀末，新加坡政府仍然高度關注經濟快速發展與高等教育的相關性。因而，新加坡高等教育事業依然保持不斷發展的良好趨勢，在這一時期，新加坡高等教育投資仍呈上升態勢。由表1，在1994—2003年這段時間，新加坡高等教育投資呈明顯增長趨勢，從1994年高等教育撥款的8.61674億元至2003年的18.29834億元，在十年時間新加坡高等教育投資增加了近10億元。

與此同時，為保證貧困生就學，新加坡政府還推出了一系列低息貸款及其它特別資助計劃。憑借這些計劃，新加坡40%的本科生能夠得到助學貸款，無論本地生還是留學生，只要貸款成功，最高能獲得相當于學費80%的經濟援助或最高3600新元的生活費資助。以南洋理工大學為例，2004年該校本科生總數15600人，其中有6316名學生獲得助學金和貸款。

綜上，新加坡政府一貫保持對高等教育的高投入，的確促進了新加坡高等教育事業的蓬勃發展，將新加坡國立大學和南洋理工大學大學建設成為了亞太地區的頂尖大學、世界級大學。但近些年來越來越多的人意識到，伴隨著高等教育規模的不斷擴大和發展，單方面靠政府的高投入、高補貼是遠遠不夠的，這會加強學生、家長、學校的依賴感而缺乏危機感，高等教育成本應由多方共同承擔。因而，新加坡高等教育經費來源日益呈現出多元化趨勢。

三、結語

通過分別對中國、新加坡高等教育投資體制發展演變的分析與考察，筆者發現，兩國高等教育投資渠道呈多元化趨勢發展，而新加坡政府一貫保持的高投入、高效率的投資政策是值得中國學習的。

（一）投資渠道多元化是共同追求

近些年來，中國、新加坡高等教育投資渠道日益呈現多元化趨勢。隨著社會經濟的迅猛發展和教育規模的不斷擴大，兩國都逐漸意識到高等教育發展單靠政府投資是遠遠不夠的，教育成本應由多方共同承擔。中國高等教育歷經一系列改革，改變了以往傳統的高度集中的政府“統包統辦”的投資體制，建立了以政府財政撥款為主導，多渠道籌集辦學經費，并積極鼓勵社會力量捐贈。尤其是歷經20世紀80年代始的高等教育投資體制改革和高校收費制度改革，中國高等教育經費來源除了政府財政撥款，學校學費收入成為高校辦學經費的重要來源，此外，各高校還積極的向企業、社會及個人等投資主體籌集經費。中國高校辦學經費來源日益多樣化。而新加坡自國家獨立以來，政府一貫保持著對高等教育的高度重視和對教育經費的高投入，盡管如此，這并不影響國內企業、社會力量對高等教育事業的關注，近期新加坡教育財政政策的一個動向即是關注私人對教育經費的投入，因而，新加坡高等教育經費來源也日益多樣化。

（二）新加坡政府保持一貫高投入的借鑒意義

由于教育投資普遍呈現投資數額大、見效慢、回收周期長等特點，因此，只有保持對教育事業長期、穩定的投入才能使得教育事業健康、穩定發展。而新加坡的教育投資政策一直長期保持良好的穩定性和延續性，且歷屆政府都高度重視本國教育投資政策的發展，并將其作為國家發展戰略的重要組成部分。長期以來，“新加坡對教育的投入僅次于國防，占政府財政支出的第二。而在教育的投入中大約1/4的教育經費投給了大學，并以每年平均15.5%的速度遞增。”歷史證明，新加坡政府保持一貫高投入大大促進了高等教育事業的蓬勃發展。而在這方面，中國對教育事業的投入不及新加坡。中國在改革開放之后，政府對教育經費的投入快速增長，但在國際上仍處于較低水平，對高等教育的投入還不能滿足高等教育發展的需要。較長一段時間，中國政府財政性教育投入一直徘徊在3%，直至2012年，國家財政性教育經費支出首次實現占國民生產總值4%的目標，這是中國教育事業發展的重大突破，但相比新加坡等發達國家，中國政府對教育經費的投入依然存在較大發展空間。

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（作者單位：廣西大學公共管理學院）