村民自治與農民法治意識的培育

丁德昌

[摘 要]法治意識是農民公民意識的核心意識，是社會主義法治建設的內在精神條件。農民法治意識是農民公民意識的內核。村民自治是農民法治意識培育的制度平臺，是農民法治意識培育的制度載體、民主方式和實踐基石。優化村民自治、培育農民法治意識，不僅應完善村民自治立法，健全村民自治組織體系，還應重塑鄉—村法治關系。

[關鍵詞]村民自治；法治意識；農村法治

[中圖分類號]D920.0 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2014）10 — 0085 — 02

一、法治意識：農民公民意識的核心意識

（一） 法治意識：社會主義法治建設的內在精神條件

所謂法治意識，指依靠法律管理國家、管理經濟和治理社會的觀念，即公民對法律性質、地位、作用等問題的認識和看法，是公民關于法治的心態、觀念、知識和思想體系的總稱。法治意識包括規則意識、權利意識、程序意識等內容。法治意識是主體對法治現象的反映，是公民對法治的自覺認同，“充分地反映了一個國家的民眾的法律認知水平以及基于這種認知水平而形成的對法律規范本身的確信和遵循程度。”〔1〕法治意識是公民意識的重要組成部分，公民意識涵蓋了法治意識。法治意識是法律得以有效運行的心理條件。亞里士多德指出“法律所以能見成效，全靠民眾的服從。”〔2〕

法治意識是實現社會主義法治的內在精神條件，是社會主義法律體系有效運行的心理基礎。亞里士多德認為，“法治應該包括兩重重要意義：已成立的法律要獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應該本身是制定得良好的法律。”〔3〕法律要得到公民的普遍服從，關鍵在于法治意識深入人心，法治成為公民的普遍崇高的信仰。法律至上是法治意識的根本形態。公民對于法律只有具有象宗教信徒般的虔誠信仰，法治才能最終在社會中生根、發芽、開花、結果。伯爾曼指出，“法律必須被信仰，否則它必將形同虛設。”〔4〕 法治意識是法治的精神和血脈。法治意識的對立面是人治意識，法治是人治的天敵。是“權大于法”還是“法大于權”是人治和法治基本分水嶺。在法治社會，絕對沒有超越于法之外的特權。如果說，法律制度是法治的“硬件”的話；那么，法治意識就是法治的“軟件”。沒有法治意識“軟件”的驅動，法律制度只是一堆毫無用處的什件。公民只有具有強烈的權利義務觀念，嚴格遵循法律規則，嚴格在法治軌道內按照法治程序辦事，社會主義法治大廈才能最終建成。

（二） 法治意識：農民公民意識之內核

農民法律意識是農民關于法、法律現象的思想、觀點和心理的總稱，是農民對法與法治的認知、情感、態度和意志等各種心理要素的有機綜合。農民法治意識是農民公民意識的核心意識，主要包括規則意識、權利義務意識、法治程序意識等方面內容。農村法治是農村法治有效運行的社會心理基礎，是農村構建法治社會的有效心理基礎，“農民法律意識是農民法律行為的直接支配因素，是法治輿論力量的基本來源。”〔5〕法治意識能促進農民建立以法律為指導的行為模式和生活方式，在社會實踐中積極守法。

我國是一個以農民占社會人口大多數的社會主義國家，農村法治一直是我國社會主義法治建設的重點和難點，“沒有農村的法治化就沒有整個中國的法治化。”〔6〕中國的法治現代化離不開農村法治的現代化，沒有中國農村的法治化就沒有整個中國的法治化。而法治的根基在于法治意識的生長和發育。農民法治意識的發育和農村法治社會的生長是農村現代化的根基和土壤，“法治意識能使農民建立現代的以法律為指導的行為模式，在社會生活中積極守法。”〔7〕具有強烈法治意識的農民絕不僅僅是消極守法，而且積極地運用法律維權，進而基于對法治的信仰積極護法、衛法。

改革開放以來，隨著農村社會主義市場經濟的逐步興起，農民的法治意識逐步得以增強。但由于千百年專制傳統的影響，幾千年來長期匍匐在專制主義之下，農民人治意識濃厚而法治意識嚴重缺乏。小農經濟的脆弱性導致農民習慣于依附權威，渴望為其做主的“清官”，習慣于順從權力，缺乏獨立平等的人格意識。當自身的權利受到侵犯時，缺乏通過法律維權的意識和勇氣。農民遇到糾紛時，要么通過自身武力解決，要么忍氣吞聲一味無原則的忍讓，真正理性地通過法律途徑解決的非常少。不僅如此，農村違法犯罪相對突出，打架斗毆、賭博、重婚、種毒吸毒、遺棄女嬰、不贍養老人等現象比較嚴重。這些都反映了農民法治意識整體上依然比較淡薄。因此，農民法治意識依然是制約我國社會主義法治建設和構建我國社會主義法治國家的重要“瓶頸”。

二、村民自治：農民法治意識培育的制度平臺

（一）村民自治：農民法治意識培育的制度載體

無論是社會主義新農村建設，還是新型城鎮化的推進，都離不開農村法治秩序的構建。法治，不僅是一種治國方略，更是現代文明社會公民的一種重要的生活方式，“法治是人類文明的重要成果和基本依據。”〔8〕依法治國建設社會主義法治國家的治國方略，不僅體現為一種以法治治理國家的理念，更要體現以一系列的法律規范為制度依托。同時，社會主義法治的有力推進必須以人們具有深厚的法治意識為根基。一個沒有法治意識的民族，是無法踏上法治國家的坦途的。而法治意識作為一種觀念上層建筑，同樣也必須以政治上層建筑為依托。

村民自治是我國農村基層實現政治民主的憲政安排，是我國農村法治化建設重要的制度依托，“村民自治作為基層自治，在我國是值得培植的重要法治基礎。”〔9〕村民自治是在法治軌道范圍內規范運作的。《憲法》以國家根本大法的形式規定村民自治組織的法律性質；《村組法》則是村民自治運作的具體的法律規范，為村民自治運行提供法治軌道。《村組法》所規定的村民自治的基本內容是“民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督”，并對自治各個環節都進行較為周密的制度設計。村民自治法律規范為農村法治建設和農民法治意識的培育創設了制度環境。盡管村民自治在實踐中還存在種種問題，但村民自治立法為推進長期匍匐于封建專制傳統的中國農村法治化進程具有不可估量的重大價值。村民自治作為國家的一種憲政安排，其在全國的推行又有力地推動了農村法治意識的生長。

（二）村民自治：農民法治意識培育的民主方式

民主是自治的本質屬性，薩托利指出，“民主即人民的統治或權力。”〔10〕“人類社會民主的發展，是公權與私權、公域與私域抗爭的過程，它直接反映了國家與社會之間的關系。”〔11〕民主是法治的前提和基礎，法治是民主的制度保障。鄧小平指出，“沒有民主就沒有社會主義，就沒有社會主義的現代化。” 〔12〕法治作為社會現代化的基本模式和條件，沒有民主當然就沒有法治現代化。培育農民法治意識建構農村法治，必須尋求有效的民主形式。

村民自治就是農村社會生活法治化的民主方式，民主是村民自治的本質屬性。村民自治是國家在廣大農村社會真正讓農民行使“當家做主”直接民主的制度安排。在村民自治中，廣大村民通過“四個民主”的民主形式對事關村民切身利益的公益事業和公共事務進行自治自理。如在民主選舉中，農民通過“海選”、“暗箱投票”等民主方式和民主技巧，不僅拓展了候選人的范圍，而且也增強了民主選舉的真實性，從而摒棄了以往村干部任命的人治的隨意性。在大多情況下，由于村民自治中民主選舉反映廣大村民對村干部人事問題的真實意愿，從而激發村民嚴格按照村民自治的法治程序進行選舉。又如在民主監督中，《村組法》確立了村務公開的原則，并明確規定了村務公開的范圍。這在滿足村民對村務的知情權同時，為村民對各種村務中可能出現腐敗現象提供了制度依托。通過村務公開激發了村民的法治監督意識，為村民自治的良性運作奠定了監督基礎。通過“四個民主”的民主方式，村民的法治意識在濃烈的民主氛圍和民主氣息中不斷得到提升。

（三） 村民自治：農民法治意識培育的實踐基石

法治意識是法治社會構建的心理動因，是憲政社會的心理基石。培育農民法治意識是構建農村法治與憲政的基礎工程。村民自治不僅為農民法治意識的培育提供制度載體，村民自治的民主實踐更為農民法治意識的培育提供良好的實踐平臺。

村民自治從萌生到全國的普遍實踐至今已逾三十載。億萬農民在村民自治實踐中探索和總結了村民自治法治實踐的基本規律，特別是《村組法》的修改為村民自治實踐提供了更加完善的法治路徑。應該說，雖然村民自治實踐中存在種種瑕疵，但總的來說其實踐還是在法治的軌道范圍內運行。在民主選舉中，“海選”、一人一票、秘密劃投票間等讓廣大村民感受到法治的自由與平等精神。在民主決策中，億萬農民除了充分運用村民大會和村民代表大會的組織平臺外，還創造了戶代表會議、村民議事會、理事會等議事和決策組織。通過不同的議事和決策組織，億萬村民懂得了法治程序的分化和制衡精神。在民主管理中，廣大村民充分運用從《憲法》到《村組法》到各省市的地方性法規規章等一系列法律制度，而且還創造性地利用村規民約等民間“活法”，學會了依法治村、依章管理和依約自治的管理方法。在民主監督中，廣大村民通過《村組法》規定的村務公開制度、民主質詢制度、民主評議制度、離任審計制度等制度對村民自治事務進行民主監督。通過一系列的民主監督，廣大村民的法治監督意識得以逐步增強。經過三十多年村民自治的法治實踐，廣大村民法治意識在村民自治的民主實踐中得以潛滋暗長，法治精神大大增強。

三、優化村民自治，培育農民法治意識的基本路徑

（一） 完善村民自治立法，為農民法律意識培育奠定制度基礎

社會主義法制是一個包含立法、司法、執法、守法和法治監督在內的互相聯系的有機環節。其中守法必須以立法為前提，只有制定得良好的法律才能獲得公民內心的服從和遵守。可見，守法意識的培育必須以“制定得良好的法律”為前提，只有良法才能喚起公民對法治的真誠信仰，“法律是法律信仰中實體信仰與儀式信仰的共同對象，只有富有正義性的法律才具有被信仰的基礎。”〔10〕雖然修改后的《村組法》對比舊法已經有了較大完善，但仍然存在較大瑕疵有待于進一步完善。《村組法》畢竟屬于組織法范疇，制定系統的《村民自治法》勢在必行。法治的良善首先必須建立完善的法律制度體系。應遵循法治的基本原理，建立和完善村民自治法律體系。

第一，應重視村規民約等“活法”，增加村民的自治性。應在充分調查村民自治實踐的基礎上，將村規民約中具有普適性的“活法”適時提煉為法律制度。實踐中提煉的“活法”可先通過規章或單行法律法規的形式在條件成熟時適時上升制定《村民自治法》。

第二，應消除法律沖突，消除法律漏洞。保證村民自治立法的協調性。良善的法律不僅是樹立法律權威的前提，也是公民法律意識和法律信仰生長的基本條件。一個彼此沖突、漏洞百出的法律不僅會使法律的權威喪失殆盡，而且必然嚴重毀損公民法治意識的憲政基礎。首先應消除村民自治法與其他法律的沖突。村民自治立法應在以尊重村民自治權為原則，消除其與《國土資源法》、《農民權益保護法》等法律關于土地處置等方面權力配置的法律沖突。其次應消除村民自治法自身內在的沖突。同時，應彌補法律漏洞，法律漏洞是法律違法立法計劃的不周延性。彌補法律漏洞，將如民主議事協商制度、村干部承諾評議制度、村民公決制度等體現民主自治精神的法律納入村民自治立法。

第三，強化自治程序，規范自治行為。程序是公正之母，公正的程序能“促進實體目標的實現。”〔14〕 程序之所以能達到公正，因為“程序的實質是管理和決定的非人情化，其一切布置都是為了限制恣意、專斷和裁量。”〔15〕在村民自治中，一方面，要明確規范村規民約的制定和修改程序。作為村民自治的“小憲法”， 村規民約制定和修改應該由具有較高法律和文化知識的村民起草；然后由村民會議按照嚴格的程序制定或修改；最后報鄉、民族鄉、鎮人民政府備案，由村委會監督執行。農民在村民自治中遵守嚴格的法律程序，必將有助于其法治意識的培養。同時，規范村委會選舉、決策、管理和監督的具體程序。從候選人的提名到選舉的具體流程，都必須規定相應的時限、方式和操作規程。另一方面，應強化村務公開程序，為提升村民程序意識提供立法基礎。“法治的核心是程序，法治水平的高低取決于程序化的程度。”〔16〕在村民自治程序中，關鍵是村務公開程序。只有公開，才能公平；只有公開，才能公正。村務公開不僅結果應公開，村務處理過程也應公開。不僅因完善村民公開的內容，也應規范村務公開的形式。在村民自治中應堅持民主議事、民主理財、民主考核、民主評議等程序。通過村民自治中程序化的村務公開實踐，廣大干部和群眾的法治程序意識必將得到潛滋暗長。

（二） 完善村民自治組織體系，為農民法律意識培育堅實組織保障

第一， 遵循制衡原則，合理配置村民自治的組織機構。“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易額一條經驗。”〔17〕權力的良性運作必然遵循權力分立和制衡的基本原理，“根據該原理，村民自治中權力機構、執行機構和監督機構組織應該分化。村民自治權力組織構架應該分別由三個不同的組織行使，即權力機構為村民會議或村民代表大會；執行機構為村民委員會；監督機構為村民監督委員會或村務監督小組。這三類機構人員應分立，不能相互兼職。這樣既可以起到制衡作用，又能最大限度調動村民參與自治的范圍，為村民自治中農民的法治意識的培養奠定組織基礎。

第二， 設立村民會議常務委員會，強化權力機構職權。目前，村民會議或村民代表大會雖然是村民自治的權力機構，但卻是臨時組織。由于立法中村民會議缺乏常務機構的設置，實踐中往往由村委會越位召集和主持。由執行機構召集主持權力機構開會，嚴重違背了權力分立與制衡的法治基本原理。筆者建議增設村民會議常務委員會。其委員由三到五人組成，選舉村中德才兼備、熱愛公益事業的村民組成。為了不加重村民負擔，該委員會可實行無薪制，只是對于召集主持村民會議和村民代表會議及其他重要事務時給予一定的務工補貼。村民會議常務委員會的設立，必將強化村民會議的日常職能，提升村民自治效能，從而讓村民在村民自治中真切感受到自治和法治氛圍，其自治意識和法治意識必將獲得潛滋暗長。

第三、設置村務監督小組，培育村民法治監督意識。 “不受制約的權力必然導致腐敗，絕對的權力必然導致絕對的腐敗。”〔18〕村務監督是“為了防止個別利益危害整體利益，維護村莊正常治理秩序，實現有效的村務管理而對村莊公共權力實施的一種必不可少的調整和控制措施。”〔19〕為了增強對村務民主監督的績效，成立村務監督委員會勢在必行。村務監督委員會可由三名村務監督人員組成，其成員也應從村民中熱衷公益、公正正直的村民中選任，村民會議常務委員成員可有1人兼任。村務監督委員會對村務監督方式可分為事前監督、事中監督和事后監督。事前監督，即參與村務決策，對明顯違法違規或不合理的村務決策進行抵制，提出合理化建議，必要時提請召開村民大會或村民代表會議進行協商決策。事中監督即對村務管理進行全程跟蹤，抵制村務管理中違法違規或不合理的管理行為。村民監督委員會對于村民提供的監督線索，必須予以回應進行調查。事后監督即村務事后進行監督檢查，審查其績效和是否存在腐敗行為。村民監督委員會的設置與運作可使村務監督由以往的兼職變專職、臨時變常態。村民監督委員會的創設，對于增強廣大村民對村務的法治監督意識乃至民主意識具有重大意義。

（三） 重塑鄉—村法治關系，健全村民自治功能

我國憲法與《村組法》都將村委會的法律性質定位為“自我教育、自我管理、自我服務”的“三個自我”的基層群眾自治組織。同時，根據《村組法》規定，鄉鎮鎮府和村民委員會的關系是“指導與被指導”關系。然而，在實踐中，由于行政權力過于強大，鄉鎮政府往往利用其行政權力自覺或不自覺地將村民委員會淪為其代理人或“腿”。 如此使得村民委員會具有準行政性質，從而使村民自治發生較為嚴重的異化，嚴重影響村民自治的自治績效和民主成色。實踐中的村民委員會的準行政角色，使得鄉村干部人治意識有余而法治意識難以發育。因此，重塑鄉—村關系，對于恢復村民委員會乃至村民自治的憲法定位，對于培育村民自治中廣大村民的法治民主意識意義深遠。

第一，科學界定鄉村關系，合理定位鄉村權力與權利關系。目前，《村組法》只是籠統規定了鄉鎮政府和村民委員會是“指導與被指導關系”，并未對村民自治中基層政權對村民自治事項的指導范圍和指導方式作出具體規定，導致鄉鎮政府在實踐指導中無法可依而任意為之。因此，科學界定鄉村關系，對于實現鄉村關系法治化和培育鄉村干部的自治意識具有重要意義。應改變現行立法中對鄉鎮政權和村民委員會的“指導與被指導”關系的籠統規定，具體明確鄉鎮政府對村民自治事務的指導范圍和指導方式。鄉鎮政府指導村民自治的范圍和方式能有效地規范和防范鄉鎮政府人為干涉村委會人員選舉和其他自治行為，使村民自治在法治的軌道內良性發展。科學界定鄉村法治關系，對于培育鄉村干部和廣大村民的權利意識和權利與權力合法治關系意識具有重要意義。

第二，應明確鄉鎮行使國家權力方式，為鄉鎮依法行政提供組織保障。鄉鎮政府作為國家基層政權擔負著在中國廣大農村行使國家權力，將國家法令政策貫徹至中國廣大農村社會的重大使命。在計劃經濟體制下，國家權力一插到底直至社會的最底層，嚴重制約了廣大農民的積極性和創造性，農民的自治意識難以發育。然而在村民自治背景下，這種管理體制不僅不利于農民積極性的發揮，也是與村民自治的屬性根本悖理。創新鄉鎮政府行使國家權力的方式，不僅是村民自治的基本要義，也是構建社會主義法治社會的根本要求。創新鄉鎮政府行使國家權力的方式，應探索鄉鎮政府依法行政的方式，培育鄉鎮干部依法行政理念。應改變目前七站八所作為縣在鄉鎮的派出機關的管理體制，直接將其歸屬于鄉鎮政府管理。鄉鎮政府應充分利用七站八所開展工作。只有鄉鎮政府有自己的行使形成權力的職能部門，才可能根本改變鄉鎮政府將村委會作為行使其行政權力的“腿”的現狀，從而為其依法行政奠定堅實的組織保障。而只有鄉鎮政府的職能部門發育健全，才能在組織層面為鄉鎮政府依法行政自覺尊重村民的村民自治權利提供保證。

第三，強化政府責任，明確規定鄉鎮政府違法干預村民自治的法律責任。“責任政府既是現代民主政治的基本理念，又是一種對政府公共行政的制度安排。”〔20〕 強化政府責任，增強政府責任意識，是實行社會主義法治國家的基本要義。鄉鎮政府作為我國廣大農村社會直接治理者，強化其政府責任對于建構農村法治具有重要意義。然而，沒有以法律制裁為強制手段的法律責任規定的話，強化鄉鎮政府的政府責任也必將是空談。為了有力制約鄉鎮政府非法干預村民自治的行為，必須要強化其法律責任。對于非法干預村民自治的行為，應該明確領導責任、分管責任人和具體責任人的責任形式和責任方式，并在實踐中加強對鄉鎮政府有關人員干預村民自治行為的打擊力度。強化非法干預村民自治行為的法律責任，對于培育村民自治中鄉鎮政府責任意識和法治理念具有重要意義。

四、結語

農村法治的實現，對于我國農村人口占絕大多數的農業大國建構社會主義法治國家具有不可估量的價值。而農村法治實現根本在于農民法治意識的養成。村民自治作為我國農村基層社會實現自治與法治的制度安排，必將在激發農民法治意識、推進農村法治建設中起到關鍵作用。由于制度設計的誤區和實踐運作的背離，村民自治出現較為嚴重的異化現象。完善村民自治，對于農民法治意識的培養，對于農村農村法治社會乃至社會主義法治國家的構建具有極為深遠的意義。

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