齊齊哈爾市旅游文化產業政策激勵機制與法制保障體系研究

蘇屹 李娜

[摘 要]本文指出了旅游文化產業對創造齊齊哈爾物質文明和精神文明的重要作用，簡述了齊齊哈爾旅游文化產業政策與法律的現狀，論及了該產業的政策激勵機制與法律保障體系，指出了機制與體系存在的問題，并提出了解決方案和發展構想。

[關鍵詞]旅游文化產業；政策激勵機制；法律保障體系

[中圖分類號]F592 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2014）10 — 0116 — 02

齊齊哈爾市是中國東北老工業基地，但隨著20世紀末新工業的布局，齊齊哈爾的重工業發展受到了影響；農業依靠地質資源的優勢，依然強勢打造著中國綠色食品之都的美譽；而文化產業在這種戰略格局的演變中，肩負著日益重要的角色。其中旅游文化產業成為大文化產業的新支點，它憑借自身的特點構筑了齊齊哈爾發展的新亮點，旅游文化產業是鶴城經濟持續發展的關鍵，是城市綜合競爭力的核心，也是市委市政府經營城市的戰略重點。

文化鑄造旅游的靈魂，旅游構筑文化的承載。狹義的旅游定義無益于更高的構建旅游業的發展，必須從大文化的角度進行構建。促進旅游文化產業的發展，就必須系統的研究我市相關的政策和法律，下面本文從三方面來淺析齊齊哈爾市旅游文化產業政策激勵機制與法制保障體系。

一、齊齊哈爾市旅游文化產業政策激勵機制與法制保障體系取得的成就

齊齊哈爾現已取得四張城市名片，分別是“中國綠色食品之都”、“中國魅力之城”、“中國優秀旅游城”、 “中國歷史文化名城”。從這四項殊榮來看，城市自身的文化個性和地域特質是成就殊榮的基礎。城市構劃必須以此為基點、以市委市政府領導為核心、以市場建設為主要內容、以法治建設為重要保障，全面開拓旅游文化產業的發展。現觀我市的經濟，旅游文化產業已經走在了前列，取得了突出的成就。旅游文化產業的政策激勵機制和法制保障體系業已基本形成，并取得了一定的進步。

（一）旅游文化產業的政策激勵機制

市委市政府非常重視旅游文化產業的建設發展，主要體現在《齊齊哈爾市國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》中“國家重要的裝備工業基地和綠色食品產業基地、國家生態園林城市、全國聞名的生態旅游勝地和國家歷史文化名城”的城市發展目標，以及市委市政府領導近幾年在市委市政府重要會議上的講話。這些全體會議、常務會議等所確立的指導思想、發展目標、會議決議與領導講話等政策，前后一致、聯系緊密，不斷縱深擴展旅游文化產業發展的空間，激勵了旅游、文化、規劃、建設等各職能部門的工作。這些會議制度及相關政策共同構成了領導層面的政策激勵機制。各委辦局、縣區級政府也不斷的落實市委市政府的方針政策，形成了各自部門領域的政策激勵機制。比如旅游部門的評審誠信旅行社政策，鶴城人游鶴城政策，評審十佳旅游服務之星政策等，文化部門的評選文物保護單位政策、非物質文化遺產保護政策、文化活動先進單位評選政策等，扎龍自然保護管理局的濕地保護政策，規劃部門的歷史建筑保護政策，財政部門的產業財政傾斜政策等，這些政策的制定、落實、總結、反饋都已形成了固定的模式和機制，極大的激發了整個旅游文化產業的發展。

（二）旅游文化產業的法制保障體系

旅游文化產業的法制建設取得了突出的成就，集中體現在該產業的地方性法律體系上。地方性法規和地方性政府規章及其他規范性文件的數量和質量明顯提高，由此基本形成了該產業的地方性法律體系，為旅游文化產業的發展提供了法律制度上的保障。通過篩查梳理有關法律，按立法主體的分類進行概況，涉及的地方性法規有：2004年4月20日頒布的《齊齊哈爾市旅游條例》，2011年10月25日公布的《齊齊哈爾市歷史街區歷史建筑保護條例》，2004年10月25日頒布的《齊齊哈爾市城市園林綠化條例》等。政府規章有：2006年4月6日頒布的《齊齊哈爾市公園管理辦法》等。規范性文件有：2013年12月10日頒布的《齊齊哈爾市城市雕塑規劃建設管理暫行規定》，2013年12月4日頒布的《齊齊哈爾市建筑環境審查暫行規定》，2013年11月15日頒布的《齊齊哈爾市中心城區城市色彩建筑風格技術規范》等。這些各層級的立法組成了有效的行政法律體系，構筑了法制保障的基礎。

市人大于2011年頒布了《齊齊哈爾市歷史街區歷史建筑保護條例》，原實施的《齊齊哈爾市保護街區和保護建筑條例》同時廢止。不到六年，就重新制定了一部更加適應市情的法律，可見人大機關對我市旅游文化產業立法的重視。《齊齊哈爾市一日游管理規定》業經2014市政府十五屆十八次常務會議予以廢止，市政府對相關法律文件進行的及時清理，為旅游文化市場和諧發展提供了可靠的法律保障。

隨著齊齊哈爾市旅游文化產業法律體系的基本建立，其機關制度建設也取得了巨大的進步。立法機關的立法制度、監督制度，行政機關的辦公制度、執法制度，司法機關的辦案制度等，有效的保障了地方性法律的實施、矯正、完善，促進了地方性法律的發展。這些制度與地方性法律共同構筑了旅游文化產業法制保障體系，保障了我市旅游文化產業的穩步發展，使我市的旅游文化建設走進全省的前列。

二、齊齊哈爾市旅游文化產業政策激勵機制與法制保障體系存在的問題

法律是由憲法、法律、法規、規章、規范性文件等形式表現。而政策未被制定或認可為法律規范之前，是由綱領、決定、決議、指示、宣言、命令、聲明、通知、會議紀要、領導人講話或報告等形式表現的。法律穩定，構筑著法治社會的核心內容和規則秩序；政策靈活，決定著法治社會的進步速度與發展幅度。齊齊哈爾市旅游文化產業政策與法制兩者緊密聯系、相輔相成，共同推動著旅游文化的發展，但兩者同時也存在一些問題。

（一）齊齊哈爾市旅游文化產業政策激勵機制存在的問題

1.圍繞“歷史文化名城”的發展定位研究不足。歷史文化是旅游文化的重要內容，是構筑城市文明的主要因素，城市文明又是精神文明建設的源動力之一，我市在歷史文化名城定位中所論及的項目都很零散，缺乏集中，不能產生整體品牌效應。

2.財政的傾斜趕不上產業發展的速度。市委市政府把旅游業作為第三產業中的龍頭產業來培育，把文化作為五位一體戰略的基本支點來建設，對旅游文化加大財政投入。但旅游、文化基礎設施的建設需要更多資金，而實際的投入不足，無法走出資金的困境，難以適應市場和管理的需求。

3.旅游文化產業未形成發展合力。旅游、文化兩部門工作有很多關聯，但卻沒有聯動工作的機制，沒有形成發展合力，浪費了行政資源，減弱了行政效能。例：文化部門有建設“卜奎一條街”的社會需求和設計構想，旅游部門也有建設“旅游步行街”的市場需求。文化部門的規劃設計側重宣傳效果和文化普及，而旅游部門側重旅游環境和文化定位，兩部門有相似的規劃構想，但卻從未合作。

4.行政執法政策不完善。⑴檢查人員相對來較少，執法檢查的幅度和頻度并不能達到市場的需求。⑵一些部門的行政審批工作還在進行改革，這方面的改革力度還不夠。⑶一些政府職能部門工作重點是培育市場、開拓市場，但隨著經濟的發展宜進行部分調整。

（二）齊齊哈爾市旅游文化產業法制保障體系存在的問題

1.法律條款的不適應與缺失。例如2006年的《齊齊哈爾市公園管理辦法》一些條款需要修改，2004年的《齊齊哈爾市旅游條例》與2013年全國人大頒布的《旅游法》存在一些矛盾，需要修改。

2.法律保障體系的不完善。文化建設方面的法律體系不健全，沒有文化產業的地方性法規、規章、規范性文件。現有的地方性法規和規章主要涉及的是旅游、城市建筑等領域的內容，這種現狀與文化強市的地位不相符。

三、齊齊哈爾市旅游文化產業政策激勵機制與法制保障體系發展構想

（一）齊齊哈爾市旅游文化產業政策激勵機制發展構想

1.規劃立項突出“歷史文化名城”的發展定位。現有的鶴文化是生態文化的重要內容，也是“生態旅游勝地”發展定位的核心文化之一。但歷史文化名城沒有與此城市品牌相媲美的項目。這需要構建一個重大的品牌立項，彰顯歷史文化名城的核心定位。如軍政省會古城（即卜奎古城內城）的項目，突出了資源集群的優勢，能發揮巨大的品牌效應，全中國只有新疆伊犁將軍府可以和齊市的黑龍江將軍府媲美，如果回遷將軍府，復建南門迎恩門，文廟魁星樓和部分城墻，并打造東二道街為卜奎一條街，那么卜奎古城就能叫響中國，鶴城就可以成就全國最美的軍政省會（省府）古城。那么歷史文化古城就可以真正成為我市的城市品牌，由古城打造的抗爭文化與和諧文化將與鶴文化齊名。

2.制定財政傾斜政策、拓寬投資融資渠道。繼續加大財政傾斜，各級政府要制定旅游發展金和文化產業發展專項資金政策。創新投資融資體系，擴大招商引資，鼓勵民資進入市場，加大銀行對文化產業的貸款力度等。制定優惠政策，對相關企業給予稅收、水電費等方面的優惠等。激勵各方資金參與開發建設，促使旅游文化產業成為社會投資的熱點和重點。

3.打造旅游、文化的發展合力。破除部門的領域保護與利益歸屬，建立旅游、文化的聯動工作機制，共同打造卜奎一條街項目。對于一些文化立項、研討等工作可邀請旅游部門參加。對于文保單位、歷史建筑的評審、維護、建設的一些重要環節，旅游部門可提出相關建議。對于城市小品、主題公園、公共設施的建設，相關部門可共同規劃，實現規劃、文化、旅游的共襄發展。

4.完善行政執法政策。⑴加強行政檢查的幅度與頻度。需要配備更多的執法一線人員，提高執法水平，完善這方面的機制。⑵強化行政許可的梳理與調適。這方面的政策略有不足，比如導游證核發及管理其性質為行政許可，宜應行政機關直接負責該項工作。⑶做好行政確認的指導與放權。這類的行政審批宜下放到協會等部門進行管理，比如旅游景區質量等級評定宜下放到行業自治部門管理。⑷確立行政處罰的規制與重點。政府部門的工作重點宜增加法治建設的內容。部門法定代表人宜在處罰一線中展現其領導價值，具體表現在制度設計中宜規定直管處罰機構，同時配備副職領導協管。

（二）齊齊哈爾市旅游文化產業法制保障體系發展構想

1.修改和完善法律的部分條款。修改《齊齊哈爾市公園管理辦法》、《齊齊哈爾市旅游條例》等有關法律條款，比如修改示范區審批條款、對導游員索要小費的罰款條款等。增加旅游發展金、文化發展專項資金的法律條款，將財政傾斜的具體內容寫進法律，確保推動產業的發展。

2.制定有關法律和制度，完善整個保障體系。制定文化產業的相關法律和制度，規定產業政策、投資渠道、市場監管、經營人才、市場營銷、法律責任等內容，從而促進文化企業壯大，調節文化市場要素，推進文化產業發展。另外應制定保護民族文化，非物質文化遺產等相關的法律。從而順應市場發展的需求，形成完善的法制保障體系。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕李茜，徐春燕.淺論西安旅游文化產業政策的制定〔J〕.商洛學院學報，2009，23（03）.

〔2〕李四玉.中國旅游文化產業的思考〔J〕.旅游管理研究，2013，（11）.

〔3〕蔣旭.旅游文化的內涵及其發展的對策初探〔J〕.財經視點，2012，（10）.〔責任編輯：陳玉榮〕