競技體育發展方式轉變的多中心治理路徑

陳洪

摘要：在分析政府單一主體治理下競技體育發展方式弊病的基礎上，就多中心治理理論及其在我國競技體育領域運用的必然性進行探討，進而提出轉變競技體育發展方式的多中心治理路徑，包括：政府主導競技體育發展方式轉變，推動體育項目分類管理；企業成為發展競技體育的主體性地位必須強化；非營利組織構筑競技體育發展的社會基礎；謀求政府、企業與非營利組織之間的廣泛合作等，以促進我國競技體育發展方式由政府主導型向多中心治理型轉變。

關鍵詞：競技體育；發展方式；多中心治理

中圖分類號：G80-05 文章編號：1009-783X（2014）01-0003-04 文獻標志碼：A

自新中國成立以來，體育尤其是以“奧運會”為主戰場的競技體育承載了華夏兒女幾代人的“中國夢”。“千淘萬漉雖辛苦，吹盡狂沙始到金”，中國競技體育可謂九轉功成，成績斐然。

然而，隨著社會、經濟與文化的快速發展，全球化、信息化的不斷推進，競技體育的結構形態、運轉規律和民眾的體育觀念都發生了根本性轉變。中國以乒乓球、羽毛球、體操、跳水、舉重、射擊等優勢和潛優勢項目為競技體育主體項目，以各層次競技體育訓練基地為空間載體，以舉國體制為資源配置方式，以奧運會為主戰場，以為國爭光為主要目的的競技體育發展方式存取得舉世矚目成績的同時，面臨著不平衡、不協調和不可持續的問題十分突出。《國家體育總局2011-2020年奧運爭光計劃綱要》中也已鮮明地指出我國競技體育“在發展方式上仍然主要靠擴大投入和規模，依靠政策和保障等要素驅動，創新驅動不足，科學化管理和訓練水平不高，復合型訓練管理團隊建設滯后，訓練效益不高，職業體育和職業聯賽發展緩慢”的嚴峻事實，并在主要任務中提出要“努力推動競技體育發展方式的轉變，提高發展的質量和效益”。

由此可見，轉變競技體育發展方式已成為現實所迫、當務之急、必然之選。可以說，轉變競技體育發展方式是貫穿于我國體育強國建設的主線，對于促進我國競技體育全面、協調與可持續發展，適應國際國內經濟、社會和文化發展的新要求，推動我國由體育大國向體育強國邁進乃至全面建成小康社會都具有十分重要的意義。

1.政府單一主體治理下競技體育發展方式之困

1.1公共資源的利用效率不高

毋庸置疑，我國競技體育的發展方式是在計劃經濟體制下孕育、形成與演進而來的。尤其是在1979年國際奧委會恢復我國的合法席位以來，競技體育優先發展的戰略便已確立。1984年中共中央《關于進一步發展體育運動的通知》進一步強調了“集中力量發展優勢項目，把那些短期能趕上世界先進水平的項目抓上去，爭取在今后的重大國際比賽中，奪取更優異的成績”的指導方針，接而“舉國體制”逐步定型。作為一種發展方式的體育管理體制，“舉國體制”強調生產資料的國家所有制，運動員、教練員、運動場館設施，以及體育賽事等資源都由國家集中掌控，政府以行政指令的計劃形式完成對相關資源的配置，換言之，就是將競技體育產品的生產資料視為國家資產，然后動用體育公共資源為奪取金牌服務。

然而，隨著我國競技體育規模的不斷擴大，人力資本和物質資本的邊際效率在持續下滑，維持既定競技體育發展目標所需要的公共資源投入卻在不斷上升；因此，便極易造成競技體育發展所必需的原材料（主要是運動員、教練員、運動場地及各種保障服務設施設備）的資源緊張與資本投入的加大，加之，競技體育人力資本與物質資本的有限替代性更加劇了這一趨勢。在現行競技體育發展方式下，政府作為競技體育成績（尤其是金牌）的主要生產供給方，資源緊張與資本投入的難以為繼，必然會加大競技體育成績下滑的潛在風險；因此，依靠增加生產要素的投入、擴大生產數量與規模的現行粗放型發展方式，必然會造成公共資源的極大浪費，也不具備可持續性，更不符合科學發展觀的要求。

1.2非公共資源的調動范圍有限

非公共資源即指私人資源，它廣泛地掌握在企業、非營利組織及個人手中，非公共資源比政府公共資源更為博大，而且在市場經濟體制下其發揮的效益也更加突出與高效，它可以而且理應成為中國競技體育發展的重要依仗；但是，“舉國體制”作為一種發展方式，它強調的是政府動用大部分且有限的體育公共資源以發展競技體育，政府的主導地位十分突出，因此，在體育領域同樣表現為一種“大政府、小社會”的格局。顯然，在長期的競技體育發展進程中，政府在發展競技體育的同時，也自然地割裂了體育小系統與社會大系統的聯系，使得競技體育的發展具有了獨立性、神秘感和封閉性。換言之，政府主導下的競技體育發展方式未能扎根于社會大環境之中，消解了企業組織、非營利組織的積極性和社會責任，更沒有將競技體育視為一種社會公益事業加以培育，使得競技體育產生的溢出效應越發窄小，從而使得金牌帶給社會組織及公眾的邊際效用不斷下降甚至產生逆反。非公共資源的閑置既不利于競技體育的發展，又抑制了競技體育產品的多樣化供給機制的衍生。

1.3運動員的全面發展受到約束

運動員是我國競技體育發展的主力軍，運動員人群的生存、發展狀況，尤其是文化教育狀況歷來受到各級政府及社會輿論的高度重視。從科學發展觀的角度出發，“以人為本”是其核心，我國競技體育的發展也必須循序科學發展觀的要求——“以運動員為本”；然而，過于功利化的競技體育發展指向，使人們的價值觀念發生了扭曲并形成了思維慣性與認知依賴：“成王敗寇”“千銀不抵一金”“一切為了金牌”等觀念積習已久。“以運動員為中心”未能得到有效貫徹，高度集中的體育訓練體系使大部分運動員從小就必須進行專業化、長期化和封閉化的刻苦訓練，運動員的文化教育、傷病治療與康復及其社會角色的認知等都在一定程度上有所偏廢。由此造成的運動員退役安置、傷病糾紛、后續發展等問題成為長期困擾競技體育發展的頑疾，加之新聞媒體及社會輿論的廣泛報道，社會、家庭希冀青少年投身競技體育以為國爭光的動力必然逐步衰竭，從而從根本上影響競技體育后備人才的數量與質量。

2.多中心治理理論及其在競技體育領域運用的必然性

2.1多中心治理理論

20世紀80年代以來，在公共政策領域占據統治地位的是政府范式和市場范式，前者依賴政府，后者強調市場；90年代以來，新公共管理理論揭示了治理范式的多中心性。邁克爾·博蘭尼在其《自由的邏輯》中首次提出“多中心”的概念，他認為開展社會任務的2種秩序形態：一種是“有機會的"（deliberate）或“有指導的”（directed）社會秩序，依賴統一命令結構行使控制權；另一種是“自生自發”（spontaneous）或“多中心”（polycentric）的社會秩序，即在規則允許范圍內自由追逐利益。治理理論重要創始人之一羅西瑙在《沒有政府的治理》一書中將“治理”定義為一系列領域里的管理機制，認為其并不一定能獲得正式授權，卻能有效發揮作用。而以埃莉諾·奧斯特羅姆為代表的制度學派提出“多中心治理”理論，認為在一具體領域存在著多種可能的治理方式，各類社會主體在結構、功能、外部運行環境等方面具有互補性，可以有效解決采用某種單一的供給方式無法解決的問題，從而實現產品供給的優化配置。多中心治理理論致力于治理主體的多元性、權威性與多樣性，它與一元或單中心行政秩序截然對立，它強調了政府、企業、非營利組織的多中心主體地位，它是對具體的事務進行分工與合作的有效安排，多中心治理既保證了“行政機制、市場機制、志愿機制”作用的有效發揮，更保證了這些機制的協同與合作。

2.2競技體育領域多中心治理的必然性探討

2.2.1體制改革的必然選擇

在我國改革開放持續深入的背景下，“把錯裝在政府身上的手，換成市場的手”的進程在不斷加快，特別是在競技體育市場化、職業化的助力下，政府發展競技體育的權力邊界將得到新的界定，其權力邊界將得到適當并漸進性的收縮，企業與非營利組織將不斷培育并將直接參與到競技體育發展的整體過程中來。隨著“服務政府、責任政府、法治政府和廉潔政府”的建設，競技體育的管理體制與運動機制將會發生顯著變化，而政治體制改革的不斷推進，必然使政府、市場、社會3個層面的關系得到合理擺正，因而競技體育領域的多中心治理也便成為必然之選。

2.2.2社會主義市場經濟的邏輯必然

隨著我國社會主義市場經濟體制的不斷完善，市場對競技體育資源發揮的基礎性配置作用將逐步成為主導作用，競技體育領域的多種經濟形式及經營方式將不斷涌現，市場化運營與管理將成為一種趨勢。如前所述，政府在競技體育領域的近乎壟斷式生產，勢必造成競技體育產品供給的單一化、服務質量不高、效率低下等問題。為了提高公共資源的使用效率，避免因政府規模膨脹而增高行政成本，同時為了盡可能地調動最廣泛的資源來參與競技體育的發展以滿足人們對于競技體育產品的多樣化需求，政府可以將企業、社會能夠承接的競技體育發展職能，通過自治、委托一代理、競標的形式讓渡給企業、非營利組織，甚至個人來實施，政府僅行使監督權和服務權利來對其發展進行評測，以提高競技體育發展的經濟效益和社會效益。

2.2.3競技體育發展主體的法律地位是平等的

盡管在社會大環境中政府與社會其他主體問的身份和職責各不相同，但就參與體育尤其是競技體育發展權利而言，政府與其他組織的法律地位是平等的。而且，基于法治政府的治道構架下，要求“讓權力在陽光下運行”“把權力關進制度的籠子里”，可見政府對競技體育的管制必須遵循“社會主義民主法治、自由平等、公平正義”的理念與原則。因此，企業、非營利組織及個人參與競技體育發展的權益必然要得到依法保障，即發展競技體育的法定向度是多元的、相互的，而不是單一的或自上而下的。

3.多中心治理路徑及其實施

3.1政府主導競技體育發展方式轉變，著力推動體育項目分類管理

作為歷史發展進程而沿襲形成的當代中國競技體育發展方式，從歷史唯物主義的角度而言，有其合理性；但是，當前的競技體育發展方式已然完成了其肩負的歷史使命，需要在轉型中尋求新的發展方式以適應社會主義市場經濟體制的新要求。推動體育項目分類管理，可以視為促成我國競技體育發展方式轉變的有力舉措。體育項目分類管理是指遵循體育項目本身的發腰規律，按照其最優的發展主體（政府、市場、社會）進行合理化的歸類，然后逐步推動分類管理以滿足不同利益主體發展競技體育的異質化需求。推動體育項目的分類管理，將會逐步突破競技體育舉同體制的藩籬并進一步培育并強化企業、非營利組織在發展競技體育過程中的主體作用，從而達到競技體育固本強基之功效。

推動運動項目分類管理的首要任務在于擯棄當下在競技體育領域奉行“全能政府”的認知依賴，構筑競技體育多中心治理的制度環境。即便當下競技體育產品（尤其是金牌）被視為公共產品的傾向依然突出，但制度學派代表人物科斯、德姆塞茨等早已論證公共產品非政府供給的可能性。科斯指出，如果政府能夠界定產權并且允許產權自由轉讓，市場機制就能夠有效地解決公共產品供給中的外部性等問題，而不用政府直接插手干預；德姆塞茨認為，如果存在排他性技術，私人可以很好地供給某些公共產品，競技體育市場化與社會化的發展趨勢從實踐層面印證了上述觀點。

因此，推動體育項目分類管理是轉變我國競技體育發展方式的重要環節；但是，長遠而言，競技體育發展方式轉變的最終目標是：政府應著眼于退出直接生產競技體育產品這一領域，將角色由“直接管、辦競技體育”轉向“構建競技體育的公共服務體系”，即由“管”“辦”向“服務”轉變。政府將職責定位于完善相關制度體系，以“保證各種所有制經濟依法平等使用生產要素、公平參與市場競爭、同等受到法律保護”，規范市場化、社會化的競技體育發展方式，為企業與社會組織全面接收、發展競技體育提供全方位的、科學的制度支撐體系。

3.2企業成為發展競技體育的主體性地位必須強化

隨著市場經濟體制的不斷完善，競技體育的市場特質將被不斷激發出來，圍繞運動員和體育賽事等競技體育核心資源而進行專業化、科學化、市場化運作的體育企業日益成為引領體育進步的佼佼者。從市場需求角度而言，隨著職業體育的全球化蔓延，社會公眾的需求日益多樣化，競技體育需求的“公共性”和“同質性”正在大幅減少，公眾對于競技體育的“異質性”需求不斷增加。企業作為以營利為目的的社會經濟組織，將最大化利用與配置發展競技體育所需的各種生產要素，向消費者提供高品質、專業化的各種競技體育商品和服務以最高效率滿足市場的多元化需求。正如奧斯托羅姆所言；“每一個公民都不由‘一個政府服務，而是由大量各不相同的公共服務產業所服務。”

從我國企業參與競技體育發展的項目而言，政府應將市場前景看好的，例如籃球、足球、乒乓球、羽毛球等項目有序月，有效地轉由企業來發展，通過規范的市場化操作，逐步建立以現代體育俱樂部為主體的聯賽體制，徹底界定與政府之間的權利邊界，禁止政府及其派生組織的搭便車行為。同時，政府應有序地釋放競技體育發展的場館資源，通過多種形式盤活大型體育場館資源，最終形成“以運動員為核心，職業體育賽事為主體，大型體育場館為依托”的競技體育企業化運營格局，使我國競技體育發展方式由粗放型向集約型轉變，提高競技體育資源的使用效能以達到帕累托最優。

此外，由于競技體育產品、技術等方面的創新通常具有投入大、收益慢、風險大、外部性顯著等特征；因此，只有當企業對外部市場有精確把握且其支付的要素成本不斷攀升時，整個社會的大規模、普遍化的競技體育創新才能變成企業的現實選擇。當前，在我國以市場需求為導向的科技型體育企業正在迅速崛起，作為科技創新主體的體育企業不能再長期坐冷板琵或居于替補席，應從全面建成小康社會及體育強國的戰略高度重新審視轉變競技體育發展方式的路向，從根本上構建“以企業為主體，市場為導向，產學研相結合的國家競技體育科技創新體系”，逐步促成我國競技體育發展方式由要素驅動型向創新驅動型轉變。

3.3非營利組織構筑競技體育發展的社會基礎

非營利組織的發育狀況是現代公民社會發展程度的重要標志。自1973年美國學者利維特首次提出“第三部門”的概念以來，第三部門逐漸衍生出多種含義，非營利組織、非政府組織、社會團體、志愿者組織、志愿部門、利他部門和慈善組織等均是其別稱。非營利組織具有組織性、民間性、非營利性、自治性和志愿性等特征，其類別十分廣泛，基本涵蓋了社會領域的各個方面，競技體育概莫能外。

然而，我國的協會實體化工作卻嚴重滯后，早在1993年5月《國家體委關于深化體育改革的意見》中就明確提出：“將運動項目的專項管理由‘體育行政部門直接管理向‘事業性的協會實體管理和‘純社團性協會實體管理轉變，爭取‘八瓦別間要有1/2左右的全國性單項運動協會完成向協會實體轉變，到本世紀末爭取全部實施協會制”。然而，協會實體化改革經歷了短暫的“興奮期”后，于1998年隨著“運動項目管理中心”的建立而偃旗息鼓，當前的踟會與項目管理中心的合二為一，只不過是以前協會與行政部門合一的變種，并未使協會真正走向實體化，行政力量仍是其運轉的主要動力。

因此，放松規制向非營利組織及個人分權，成為了當前多中心治理的重要路徑之一，“政社分離”成為了實施這一路徑的必由之選。建立在滿足“利益多元需求、權力分散制衡、組織異質獨立”基礎上的擁有自身發展理念、組織結構、組織職能、活動方式、管理體制等要素的運動項目實體性協會，才能有效激發其積極性與主動性，使非營利組織縱橫聯結并形成競技體育治理的社會網絡結構。一方面，在競技體育“政府失靈”與“市場失靈”的情況下，發揮社會組織的強大力量；另一方面，使競技體育深深的扎根于社會沃土、融入社會進步的血脈。

此外，歐、美等發達國家為我國提供了非營利組織與政府合作的良好案例。Cho等對政府和非營利組織的動態互補關系進行了研究，提出政府通過發布項目申請的方式，將相關事項交由非營利組織完成，政府提供必要的物資支持并對非營利組織的行為進行有效規制，以確保第三部門有效承接政府職能轉變后的服務內容，從而更加有效率的完成相關任務，如圖1所示。在這一過程中，政府對非營利組織的資金支持是異常必要的，Salamon對歐美22個國家的非營利組織進行的研究發現：政府的財政支持占非營利組織經費來源的4成之多，其中，德國的第三部門資金有65%來自政府，法國為58%、意大利為57%、美國為51%、西班牙為49%、英國為40%。近年來，國外體育強國的競技體育發展方式改革也趨于限制政府直接管、辦競技體育的權利，將其發展權利交于社會組織。以英國為例，2010年卡梅倫政府倡導發起“大社會運動”，將更多的權力和資金由政府下放給第三部門，以轉變政府的管理方式。目前的英國競技體育的管理呈現了3大特色：自上而下的政策制定；自下而上的政策執行；體育組織和教育、社區、社會組織之間的有效合作共治。這些都為我國非營利組織參與競技體育發展提供了實踐進路。

3.4政府、企業與非營利組織之間的廣泛合作

政府、企業與非營利組織之問的合作是多中心治理理論的重要體現。他們之間應在遵循相互認同、合作、協商，以及伙伴關系等原則基礎上形成互動的雙向關系，而不是通過政府支配或領導來發展競技體育。

這種伙伴型合作關系，應緊緊圍繞競技體育及其社會需求這一中心展開，尤其是在當今以消費者為中心的社會早已取代了以生產者為中心的社會；因此，政府、市場、社會三者合作為公眾提供服務，成為了社會各個組織的重要責任與使命。合作應致力于合理調動并利用最廣泛的資源，避免重復建設、過度競爭、資源配置低效等問題，從而形成競技體育的錯位發展、突出特色、差別競爭的格局，滿足多樣化的社會需求，促成我國競技體育發展方式的轉變并最終凝聚成我國競技體育的綜合競爭力，如圖2所示。

在維系政府、企業與非營利組織的合作關系進程中，政府首要的責任在于轉變職能、理順關系、提高效能，切實支持并維護企業與非營利組織參與競技體育發展的權益；在職業體育領域，嚴格遵循以產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學為條件的新型企業制度，厘清與企業的不恰當關系；同時，加快推進協會實體化并通過政府財政資金投入支持非營利組織參與競技體育的發展。企業與非營利組織應承接政府的職能空缺，發揮市場機制與志愿機制的獨特作用，促進競技體育的市場化、社會化，真正使我國競技體育發展方式由政府主導型向多中心治理型轉變。