構建生態文明制度體系：執政黨創建“美麗中國”的重大舉措

王哲

摘 要：黨的十八大將生態文明建設納入中國特色社會主義事業五位一體總體布局，并提出建設“美麗中國”的宏偉目標。黨的十八屆三中全會進一步明確指出必須用制度保護生態環境，在制度建設方面提出了新觀點、新論斷、新思路、新舉措，并作出了新部署，充分體現制度建設對建設“美麗中國”的重大意義，建立系統完整的生態文明制度體系勢在必行。

關鍵詞：“美麗中國”；生態文明；制度體系

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2014.01.003

[中圖分類號]B0-0 [文獻標識碼]B [文章編號]1009-0339（2014）01-0014-04

黨的十八大將生態文明建設提到了前所未有的高度，與經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設并列，共同構成中國特色社會主義事業五位一體總體布局，并莊重提出建設“美麗中國”的宏大目標。黨的十八屆三中全會繼往開來，在生態文明制度建設方面提出了新觀點、新論斷、新思路、新舉措并作出新部署，構建生態文明制度體系成為執政黨創建“美麗中國”的重大舉措。

一、構建科學完整的生態文明制度體系是實現“美麗中國”目標的關鍵

黨的十八屆三中全會明確指出，建設生態文明必須建立系統完整的生態文明制度體系，用制度保護生態環境。這一重要表述充分體現了執政黨對生態文明制度的高度重視，以及以制度建設推進生態文明建設的整體思路。究其原因，生態文明制度體系是實現“美麗中國”目標的關鍵。

（一）“美麗中國”目標的提出

“必須樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念，把生態文明建設放在突出地位，融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程，努力建設美麗中國，實現中華民族永續發展”[1]。生態文明建設被高度重視、建設“美麗中國”的宏偉目標被莊重提出具有深刻原因和重大意義。改革開放30多年，我國經濟社會發展取得了舉世矚目的成就，但資源約束趨緊、環境污染嚴重、生態系統退化對我國經濟社會發展的瓶頸作用愈發凸顯，高投入、高消耗、高增長的經濟發展方式已經難以為繼，竭澤而漁式發展模式引起有識之士的深刻反思。而且，隨著人們生活水平的提高，人民群眾的生態需求愈發強烈，“既要金山銀山，也要碧水青山”是不少群眾的真實心態，中國社會正邁入環保敏感期，環境問題處理不好將直接影響著社會的和諧與穩定。除了國內因素，隨著我國綜合國力的迅速增強，國際社會也要求中國擔負更大的環保責任。建設“美麗中國”，是貫徹科學發展觀、實現可持續發展的必然要求，是執政黨應對人民群眾生態訴求、堅持執政為民的有力證明，也是對外彰顯中國負責任大國形象的戰略舉措。

（二）生態文明制度體系的內涵

要理解生態文明制度體系的內涵，首先要理解當前我國生態文明建設的內涵。生態文明，是指人類遵循人、自然、社會和諧發展這一客觀規律而取得的物質與精神成果的總和，是以人與自然、人與人、人與社會和諧共生、良性循環、全面發展、持續繁榮為基本宗旨的文化倫理形態[2]。我國處于生態文明建設的初級階段，黨的十八大和十八屆三中全會提及的與經濟、政治、文化、社會并列的生態文明還稱不上是一種文明形態，只能是衡量人類在處理與自然關系時所達到的文明程度的文明要素，其核心目標是協調好經濟社會發展與資源環境的關系，促進人和自然和諧相處。制度體系，顧名思義，即由一系列制度性元素有機組合所形成的制度形態。在我國生態文明建設中，這些元素主要包括相應的法規、政策和機制。因此，生態文明制度體系，即由有利于支持、保障和推動我國經濟社會發展與資源環境相協調、人和自然和諧相處的法律法規準則、政策機制有機組合形成的制度形態。

（三）生態文明制度體系關乎“美麗中國”建設的成敗

建設“美麗中國”，這是執政黨面對現實生態問題、觀察世界潮流深入思考得出的科學結論，但由先進理念向先進實踐轉化從來都非易事，而制度起根本性保障作用。生態文明制度體系的意義不僅在于它有助于深化對生態文明建設的再認識，更重要的是，它能夠提供具體的行動標準及真正的引導和監督約束力量。其中，法律制度是“美麗中國”建設的根本保障，政策機制是“美麗中國”建設的動力源泉。習近平總書記指出，只有實行最嚴格的制度、最嚴密的法治，才能為生態文明建設提供可靠保障[3]。這是因為，法律是由國家制定或認可、由國家強制力保證實施的行為規范，并對全體公民具有普遍約束力。相對法律制度而言，政策機制更注重通過發揮其引導性作用調動各方面積極因素，為建設“美麗中國”添磚加瓦。毫不夸張地說，各項制度的完善以及制度之間的協調配合是生態文明建設得以正常進行和達到預期目標的根本保證，科學完整的生態文明制度體系能使“美麗中國”從美好愿景變為現實景象，反之，“美麗中國”建設只能流于形式、步履維艱甚至半途而廢。因此，科學完整的生態文明制度體系能否建成是“美麗中國”建設成敗的關鍵。

二、當前我國生態文明制度建設存在的問題

自黨的十七大報告首次提出生態文明建設這一命題，至今也不過十來年的時間，不要說有完全能夠支持、保障和推動“美麗中國”建成的完整的生態文明制度體系，我國目前尚沒有能夠遏制環境污染趨勢、鏟除生態破壞根源的強有力制度，主要表現在以下兩個方面。

（一）生態環境法治化程度還比較低

目前我國公民的環境權仍沒有在法律上得到確認，難以有效制約政府權力。立法層級較低，缺少母法《環境法》，甚至沒有綱領性環境立法文件。一些至關重要的專門法律也呈缺位狀態，特別是關于自然資源資產產權的專門法律的缺位使生態環境保護市場化機制難以真正建立，《生態補償條例》遲遲難以推出使西部生態脆弱區生態文明建設積極性難以得到有效調動（生態文明建設具有收益外溢性強的特點）。已有的法律法規缺少總體規劃，存在不少沖突。一些法律法規過于陳舊而難以滿足當前生態文明建設的要求，還有些法律法規原則性規定多、程序性規定少而缺乏可操作性，更有些法律條文規定的處罰標準過低以致違法成本低、守法成本高。另外，生態執法不夠嚴格，生態司法不夠規范。生態執法過程中，對于違法行為處罰自由裁量空間大，執法不嚴、彈性執法、差別執法不乏其例。某些地方黨委、政府缺乏大局意識導致干涉力度大，地方保護主義和部門保護主義層出不窮，執法監察機構因缺乏應有權威難以發揮相應作用。生態環境公益訴訟門檻較高，司法訴訟難以成為保護生態環境的有效渠道。總體而言，我國當前生態環境法制程度難以發揮法律制度在生態文明建設中應有的保障作用。

（二）政策機制上仍存在不少弊端

隨著中央領導集體對生態文明建設重要性和緊迫性認識的加深，執政黨在過去的一段時間里也提出和實施了一系列政策措施并形成了相關的體制機制，取得了一定成效，但也存在一些問題。如在稅收政策上，沒能以環境稅來引導人民群眾提高環保意識和引導資源環境消費主體自覺愛護生態環境。在管理機制上，生態環保各部門不但沒能實現垂直管理，甚至缺乏其應有的獨立自主性，受到地方黨委、政府和其他部門掣肘力度較大；生態文明建設也缺少一個強有力的綜合協調機構，不僅增加行政成本，也影響生態文明建設成效；各地區之間更是因缺乏長效合作機制難以同舟共濟、聯手應對共同面對的生態危機。另外，投資時間長、效益回收期長的特點決定了生態文明建設需要較強的持續性，相對生態文明建設，干部的任期制和經濟目標導向的干部考核機制使一些黨政干部更加關注GDP的增長，基于升遷考慮往往選擇能夠給所在地方帶來巨大經濟效益的工業項目，生態文明建設成為一紙空文。總而言之，在支持、保障和推動“美麗中國”建設的體制機制上，執政黨確實還有很大可以發揮的余地。

三、構建系統完整的生態文明制度體系的基本路徑

經過對我國生態文明建設中的重大問題的深入思考，新一屆中央領導集體以巨大的政治勇氣和智慧在十八屆三中全會提出必須緊緊圍繞建設美麗中國深化生態文明體制改革，加快建立生態文明制度，要求建立系統完整的生態文明制度體系和實行最嚴格的源頭保護制度、損害賠償制度、責任追究制度，完善環境治理和生態修復制度，用制度保護生態環境[4]52。

（一）健全自然資源資產產權制度和用途管制制度

對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態空間的確權登記并形成歸屬清晰、權責明確、監管有效的自然資源資產產權制度，可以避免自然資源因“無主”地位而難以得到保護，更為自然資源的定價創造了前提，為市場在資源配置中發揮決定性作用埋下伏筆。建立空間規劃體系，明確開發管制權限進而落實用途管制，可以保證國家在必要時候基于公共利益的需要超越產權規定對自然資源進行管理。自然資源資產產權制度和用途管制制度是市場配置和政府宏觀調控的有機結合，是社會主義市場經濟體制在生態文明建設領域的創造性應用，必將對“美麗中國”的建設起到難以估量的作用。

（二）劃定生態保護紅線

生態保護紅線是我國最基本的生態環境保護要求，是必須堅持的防護底線，是我們推進生態文明建設的基礎，它的劃定和嚴格管控可以使各級政府及相關企業、個人不敢越雷池半步。要堅定不移實施主體功能區制度，建立國土空間開發保護制度，嚴格按照主體功能區定位推動發展，建立國家公園體制。要建立資源環境承載能力監測預警機制，對水土資源、環境容量和海洋資源超載區域實行限制性措施。要對限制開發區域和生態脆弱的國家扶貧開發工作重點縣取消地區生產總值考核[4]53。要對領導干部任期內生態文明建設情況進行考核并實行自然資源資產離任審計，對于不顧生態實際、盲目決策并造成嚴重后果者要毫不動搖地堅持“一票否決制”，實行責任追究，而且是終身責任追究。

（三）實行資源有償使用制度和生態補償制度

要加快體制機制轉變，進一步引入市場機制和發展環保市場。建立市場機制的關鍵是要由市場對資源進行定價，通過市場反映資源稀缺程度、供求關系、生態環境損害成本和修復效益并最終形成生態環境保護價格體系。要堅持使用資源付費原則和誰污染環境、誰破壞生態誰付費原則，堅持誰受益、誰補償原則，有效協調個人、企業、地區之間在生態文明建設中的利益關系，其中最重要最緊迫的是要完善碳排放權、水權、排污權和耗能權的交易制度。另外，要適當提高工業用地價格和資源消耗多、環境污染大產業的稅率，對退耕還林、退牧還草、河湖休養的相關主體給予一定的經濟補償，對于西部等欠發達的生態脆弱地區有必要建立橫向生態補償制度或由國家提供補償以換取該地區生態建設效益。

（四）改革生態環境保護管理體制

進一步提高生態環境保護部門在環境保護方面的權威性和獨立性，嚴格執行生態環境保護相關法律法規。健全生態環境保護執法體制，對于地方政府干預生態環境保護執法的行為要嚴格追究相關部門和責任人的責任，視其情節可以給予處分、撤職等處罰，造成極其嚴重后果的可以追究刑事責任。要以高素質的執法隊伍實行最嚴格的賠償制度，對造成生態環境損害的責任者處以巨額罰款，甚至依法追究刑事責任。要在明確權責的基礎上建立地區之間和生態環境保護各部門間的聯動機制，使各地區、各部門協調配合，合力推進生態文明建設。另外，要完善生態環境保護公眾參與制度，切實保障人民群眾的知情權、參與權和監督權，真正實現生態文明人人共建、“美麗中國”人人共居。

[參考文獻]

[1]胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告[J].求是，2012（22）：18.

[2]潘岳.生態文明是社會文明體系的基礎[J].中國國情國力，2006（10）：1.

[3]習近平在中共中央政治局第六次集體學習時強調堅持節約資源和保護環境基本國策努力走向社會主義生態文明新時代[J].環境經濟，2013（6）：6.

[4]中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定[M].北京：人民出版社，2013：11.

責任編輯：朱 列