城市和諧社區創建進程中的少數民族流動人口管理研究

吳高杰

摘 要：一種社會現象越來越引起專家學者和民族工作者的注意，那就是少數民族流動人口問題。目前，少數民族流動人口呈現流動數量多、流動速度快和流動情況復雜的特點，在城市和諧社區創建進程中面臨少數民族流動人口管理一些難題。南寧市西鄉塘區中華中路社區管理少數民族流動人口方面積累了一些經驗，可以為其他社區提供有益借鑒。

關鍵詞：少數民族流動人口；城市；和諧社區；創建

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2014.01.013

[中圖分類號]D633（267） [文獻標識碼]B [文章編號]1009-0339（2014）01-0059-05

黨的十八大報告提出了全面建成小康社會的宏偉目標，題中蘊含之義就是要構建和諧社會。當下構建和諧社會的重點、難點、突破口都在基層。在城市，工作的著力點在城市和諧社區的創建。在推進這一進程中，有一種社會現象越來越引起了人們的注意，那就是少數民族人口流動問題。對這一問題，學者們進行了許多有益的研究，如少數民族流動人口對城市民族關系的影響、少數民族流動人口權益保護和社會融入問題及城市對其有效管理問題等。這些研究對于認識和解決這些問題十分有益，但大多著眼于宏觀研究，缺少微觀研究尤其是對城市社區如何解決好少數民族流動人口的難題來促進城市和諧社區建設這些方面的研究。此外，在研究方法上，缺少實證研究。本文以全國民族團結先進集體南寧市西鄉塘區中華中路社區為例，探索該社區管理少數民族流動人口與積極促進城市和諧社區建設的實踐經驗，對我國其他同類社區提供借鑒。

一、新時期我國城市社區少數民族流動人口管理值得關注的幾個特點

在改革開放的不斷深入、經濟社會的快速發展、城鎮化的水平逐漸提高、全國人口大規模流動的背景下，城市社區少數民族流動人口也出現了一些新特點。

（一）少數民族流動人口數量增多。在全國人口大規模流動的背景下，少數民族流動人口呈現出相同的趨勢，在遷出地推力和遷入地拉力相互作用下（所謂的“推拉理論”）也在逐年增加。據有關資料統計，2000年在全國流動的少數民族人口已達到3 000多萬人，是1990年的10倍以上，其中70%的少數民族人口流向東南沿海和中部地區經濟發展較快的大中城市，少則幾萬，多則幾十萬[1]。在不少城市中，少數民族流動人口的數量超過了當地常住的少數民族人口，成為城市少數民族的重要組成部分。廣東省有210萬城市少數民族人口，其中，外來少數民族人口200萬，占總數的95%[2]。

（二）少數民族人口流動顯著加快。少數民族流動人口有70.16%來自民族自治地方[3]。這些地區經濟發展水平相對于其它地區落后，隨著民族地區的交通逐漸便利，人們渴望脫貧致富愈加強烈，許多人不愿意一輩子居住在一個地方，而是想通過走出去來改變家庭的困境和自己的命運，因此少數民族人口流動加快。少數民族人口流動有兩個特點：一是流動呈季節性；二是職業技術含量低、單一化、非固定化，如少數民族流動人口主要從事一些建筑業、進廠務工和經營民族特色餐飲業以及許多少數民族從事販賣（大多沿街叫賣，自由流動式）與本民族相關的一些特產等工作。

（三）少數民族人口流動情況更加復雜化。首先，在流動的少數民族成分上呈現復雜化。現在，不是單一或者部分少數民族流動，而是絕大多數少數民族在流動。單一民族的城市社區將逐漸被打破，大雜居的情況將會逐漸凸顯。目前，許多城市生活了55個少數民族，比如北京、深圳等城市。其次，在流動原因上呈現復雜化。少數民族流動人口流入到城市除了務工經商外，還有婚姻嫁娶、學習培訓、投親靠友、隨遷家屬等原因。再次，在少數民族流動人口聯系上呈現復雜化，不再是“單槍匹馬”單獨流動，而是呈現小集體的流動，往往是帶親朋好友、老鄉等一起來到城市，加上一些少數民族有共同的宗教信仰，在居住上呈現小聚居。

此外，可以運用微觀的視角來看少數民族人口流動的特點。以南寧市西鄉塘區中華中路社區為例，該社區位于南寧市火車站附近，總人口為3 850人，流動人口1 061人；其中少數民族人口1 150人，少數民族人口占社區人口總數的29.6%。少數民族人口主要是由壯族、維吾爾族、回族、苗族、瑤族、滿族、毛南族、布依族、侗族、仫佬族、土家族、水族等13個民族構成，是一個典型的城市多民族混合社區。根據中華中路社區少數民族流動人口（流入）登記臺賬（2009年—2011年）（不完全統計），可作如下表1、表2示意。

表1 2011年中華中路社區少數民族流動人口統計表

表2 2009年—2011年中華中路社區維吾爾族來源地統計表（不完全統計）

（注：和田縣[市]、洛甫縣、墨玉縣都屬于和田地區總計共92人，以上所有少數民族流動人口來源地都屬于新疆南疆）

從表1可以看出，中華中路社區流動人口的民族成分比較復雜，而且各個少數民族流動人口人數不同，流動人口最多的民族是壯族，民族的多樣性帶來了民族文化的多樣化，再加上宗教信仰、風俗習慣的差異等，該社區少數民族流動人口顯得復雜多樣。通過表2可以看到，該社區維吾爾族流動人口主要來自新疆和田地區，占總數的98%，他們中許多人是來自同一個鄉、一個村，通過相連的門牌號發現甚至有些人是鄰居，這說明許多人是老鄉、親戚、朋友一起來到城市的。通過登記的臺賬，發現許多少數民族流動人口是9月、10月、11月份來入住社區，到第二年的春天回到來源地種地、放牧。一些少數民族在社區居住的時間短，流動快，具有季節性，這給城市社區的管理帶來了困難。

二、新時期城市和諧社區創建面臨的少數民族流動人口管理難題

黨的十八大報告提出要加強和創新社會管理，推動社會主義和諧社會建設。“城市和諧社區指的是以城市地域和人口的一定比例的劃分為基本形態，以穩定協調和平衡發展為目的，在構建社會主義和諧社會指導下，結合人本理念和法理精神，完善行為規范，健全整合機制，順暢人際關系，優化系統結構，并能反映居民自治、管理有序、服務完善、治安良好、環境優美、文明祥和等特征以及人與人、人與自然協調發展、均衡發展的充滿活力的社區”[4]。隨著少數民族流動人口數量不斷增多、流動速度加快以及情況的復雜化，城市和諧社區創建面臨著少數民族流動人口管理的一些困難。

首先，少數民族流動人口增多與城市社區管理服務能力相對滯后產生矛盾。大量少數民族流動人口流入城市社區，一些社區居委會沒有專職人員來做這方面的工作，沒有專門提供少數民族流動人口的服務，許多工作十分被動。如一些少數民族流動人口不會說漢語，社區工作人員與其溝通存在困難，很難提供相應的服務，如租房屋、子女上學、醫療衛生、攤位、就業、生活等問題。一些城市社區工作人員不懂相關的民族政策，或缺乏做這方面工作的經驗，不知道如何來解決，感到很頭疼和棘手，這些問題如果不關注和及時的解決，那么就會影響到城市社區的和諧穩定。少數民族流動人口大量流入城市，對城市管理和工作人員的能力素質提出了更高要求。

其次，少數民族流動人口流動速度加快增加了城市社區管理服務難度。一是少數民族流動人口的人口信息不易被掌握，他們進入城市，部分為有序流動，多數是盲目流動，管理工作要做到“人來登記，人去注銷”相當困難[5]。二是對某些工作的開展帶來了難題，如少數民族流動人口的計劃生育問題，早婚早育，特別是偷生、超生現象嚴重，對于做好計劃生育管理和服務難度很大。三是一些基層社區工作人員存在畏難情緒，不愿管、不想管，甚至睜只眼閉只眼，少數民族流動人口管理出現盲點。這些對城市和諧社區的創建產生了負面影響。

再次，少數民族流動人口情況的復雜性對城市社區促進各民族關系和諧帶來困難。少數民族流動人口的族別數越來越多，無疑會加劇城市社區內居住的民族成分的復雜性，原來城市居民的居住格局被打破。有些民族與另一些民族文化差異（文化異質性）大，如在語言、飲食、服飾、風俗習慣、宗教信仰、生活方式等方面與當地城市居民顯得格格不入，在文化上很難融入到都市生活中，一些少數民族流動人口與當地居民易發生誤解、摩擦等。此外，在一些城市社區當地的居民及基層工作人員對城市少數民族流動人口還存在一定的偏見和歧視，一些城市居民和管理者把少數民族流動人口視為“野蠻人”、“麻煩制造者”，對他們拒而遠之，使少數民族流動人口缺少歸屬感，在城市競爭中屬于弱勢群體，他們在城市社區居住時采取小聚居。“由于受自卑心理的影響和城市人對他們的歧視，他們往往選擇同鄉同族人作為交往對象，因為大家在生活經歷上有著相似性。對于相似性的認同實際上還摻雜了一種排他性的目的，即在自己有困難或遭遇麻煩的時候，同鄉可以挺身而出，用暴力和其他勢力斗爭”[6]，這樣極容易因為一些小糾紛和摩擦而引發群體性事件。據國家民委有關部門統計，涉及民族因素的突發事件2008年有79起，2009年有120多起，絕大多數與少數民族流動人口有關[7]。因此，創建城市和諧社區，必須處理好少數民族流動人口與當地居民的關系，促進各民族關系和諧。

三、南寧市西鄉塘區中華中路和諧社區創建的經驗與啟示

2011年南寧市西鄉塘區中華中路社區榮獲全國民族團結先進集體，2012年10月又榮獲“全國民族團結進步創建活動示范社區”稱號。現在，社區內各民族群眾之間了解逐漸加深、各族群眾之間信任不斷增加、各族群眾之間互助日益增多，各族群眾之間的摩擦糾紛大幅減少，社區內多元文化相互交融[8]。社區各民族關系融洽，環境整潔有序，治安良好，社區文化濃厚，呈現出和諧的氣氛。

（一）中華中路和諧社區創建實踐

1. 以解決少數民族流動人口的民生問題為抓手，增進各民族群眾對社區工作的滿意度和信任度。針對影響市容市貌和交通的沿街擺攤問題，社區積極為他們尋找商鋪和攤位，引導他們合法有序的開展貿易活動；針對少數民族流動人口中生活極其貧困的群眾，社區組織“愛心小分隊”走訪慰問他們，解燃眉之急，還聯合社區委員會工作人員對他們進行結對幫扶，切實解決他們的生活困境；針對少數民族流動人口租賃房屋困難的問題，社區成立了出租屋管理服務站，主動聯系出租屋主，幫助出面協商他們與出租屋主的出租條件和事由，并簽訂《出租合同》，切實解決好他們的住房問題；針對隨行的少數民族流動人口中的子女入學難問題，社區積極奔波聯系當地學校，并積極向上級部門和民委反映情況，通過多方溝通努力來解決孩子上學難題；針對有些少數民族飲食清真食品，社區將清真飲食工作納入社區經濟社會發展規劃，建議轄區內的超市多采購清真食品（如清真的牛奶、面粉、餅干等）。此外還做好計劃生育服務和就業援助工作。中華中路社區對民生問題的妥善解決贏得了各族群眾對社區工作的認可和信任，增進了少數民族流動人口對社區的歸屬感，為城市和諧社區創建打下了堅實的物質的基礎。

2. 以黨的民族政策和法律法規為準線，促使各族群眾遵紀守法和保障各族群眾合法權益。中華中路社區不僅非常重視思想引導工作，積極深入地宣傳黨的民族政策和法律法規，還進行了有針對性、有說服力的民族團結宣傳教育活動。社區定期邀請專家學者及民族工作者給社區內的少數民族講授民族政策、城市管理法律法規以及漢語培訓等。通過學習培訓提高了少數民族流動人口的法制觀念，樹立“法律面前人人平等”意識，知法、懂法、用法，減少非理性行為，不越法律底線。此外社區還對漢族和少數民族群眾進行愛國主義和“三個離不開”、“四個維護”教育，使各族群眾在思想上提高認識。在貫徹民族政策上，不折不扣、不搞形式，讓這些民族政策落地，在服務管理上一視同仁，不戴“有色眼鏡”來看待一些少數民族流動人口，充分維護和保障各民族的合法權益。

3. 以各民族節慶為載體，開展形式多樣的文化活動，拉近各族群眾心理距離、減少誤解，增強彼此的了解和互信。中華中路社區開展社區文化活動突出幾個特點，一是文化活動舉辦常態性。社區舉行的文化活動在時間上成了慣例，每年都照例舉行。二是文化活動內容體現民族性，與本土文化、各民族節慶相結合，如漢族過的春節、元宵節各族群眾在一起包餃子、包湯圓，壯族過的“三月三”把各族群眾聚在一起來唱山歌、跳竹竿舞，維吾爾族、回族過的“古爾邦節”各族群眾在社區一起載歌載舞、品嘗維吾爾族特色飲食等，還舉行“百家宴”，整個社區其樂融融，各族群眾親如一家。三是文化活動蘊含教育性，把黨的民族政策、各民族大團結的思想、法律法規貫穿于文化活動之中，提高文化活動的思想性和實效性。

4. 以社區基層組織建設為根基，筑牢和諧社區的堅強“堡壘”。一是注重加強充實社區民族工作領導機構的人員配備，在人員構成上民族成分多元化、人員職務多樣化，強調充分發揮社區少數民族代表的作用，特別發揮少數民族流動人口中知名人士（有威信、受到信任擁護、能代表群體利益）的優勢和作用。二是不斷增強領導和處理民族工作能力。社區不定期對社區工作人員進行民族知識、民族政策、民族工作方法的培訓學習，總結民族工作經驗，不斷提高民族工作的科學化水平，提高應急處置能力。三是加強干部思想建設，通過學習培訓、定期走訪等活動，提高社區工作人員“民族宗教無小事”意識，增強做好社區民族工作的主動性和積極性。

5. 以社區民族工作的制度建設為保障，增強民族工作的持續性、穩定性。健全和完善領導機構，健全社區服務網，逐步形成了“一個中心”（社區少數民族之家），“兩大系統”（社區少數民族活動中心的服務系統和社區少數民族服務站的求助系統），“三級網絡”（社區、生活小區、住戶樓棟三級服務網絡）的社區服務格局。中華中路社區建立了少數民族服務管理工作制度、學習聯誼制度、處理突發事件制度、少數民族例會制度等工作制度，制定了少數民族流動人口服務站工作職責、社區民族工作職責。社區工作人員通過入戶走訪、排查掌握少數民族家庭的基本情況，建立社區資料臺賬制度。為及時向社區少數民族代表通報社區重要工作，聽取少數民族代表的意見，社區建立了向少數民族代表人士通報制度。為幫助少數民族困難群眾解決生活工作中遇到的各種困難，社區建立了幫困制度。社區在政府民族工作部門的幫助下建立了民族關系監測制度，對影響社區民族關系的不利因素和矛盾糾紛事件進行及時化解和處置。此外，中華中路社區還建立了激勵機制，表彰那些在民族工作中涌現出來的先進集體和先進個人。

（二）中華中路和諧社區創建實踐的經驗啟示

1. 少數民族流動人口的管理必須注意轉變工作理念和工作作風。城市社區基層工作人員，一定要寓管理于服務之中，提高服務意識，把工作做細致、做周全，要將防范性管理向服務性、參與性管理轉變。在作風上，要密切聯系群眾，與群眾打成一片，滿懷熱情地傾聽群眾的訴求，盡最大努力來滿足各族群眾的合法、合理的訴求，解決各族群眾的所困、所需、所憂。

2. 少數民族流動人口管理必須全方位、立體式、多管齊下、多措并舉地開展。少數民族流動人口的管理是一項管理跨度大、影響范圍廣的工作。要用系統的觀點來看待，充分發動多方面的資源投入到這項工作中來，使其形成合力。

3. 少數民族流動人口的管理必須重視民族工作載體的創建。中華中路社區設立了“民族之家”、“少數民族流動人口服務窗口”作為開展民族工作的載體，這為民族工作開展打下了堅實的基礎。在載體創建時要使加強制度建設和硬件設施以及工作人員的各項素質能力相匹配，要充分利用載體，使其充分發揮功能。

4. 少數民族流動人口管理要進行工作方法創新。新時期遇到的挑戰愈加嚴峻，任何工作方法不能包治百病，要秉著“以人為本”的理念，堅持一切從實際出發，堅持原則性和靈活性相統一，實行人性化管理和服務。創新工作方式方法，綜合使用，并在實踐中不斷完善和發展。中華中路社區工作還有許多不足的地方，如資金不足，沒有專職人員負責少數民族流動人口管理工作，社區的自主性不強，工作存在一些局限性等。因此，解決好少數民族流動人口問題，營造各民族之間的良好關系，推進城市和諧社區創建，任重而道遠。

[參考文獻]

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責任編輯：潘宏紋