德國行政生態環境發展狀況及其對中國的啟示

摘要：行政生態環境是行政生態學研究的重要對象，包括經濟生態、政治生態與文化生態等多種要素，對一個國家行政系統的形成、發展和完善具有重要影響。不同國家由于具體國情的差異，形成了各異的行政生態并反作用于整個行政系統。筆者主要對德國行政生態中典型要素的發展狀況進行分析，從其生態要素中可資借鑒的成分出發，得出相關啟示，以求更好地完善我國行政生態環境。

關鍵詞：行政生態；行政系統；市場經濟；市民社會；改革

行政生態屬于行政生態理論的研究范疇，是西方行政學理論發展過程中將生態學理論與研究方法引入到行政學領域后產生的一個分支。美國學者高斯首先提出行政生態問題并加以研究，而真正使行政生態研究進入人們視野，成為一門系統的行政學分支學科的是雷格斯。他在1961年出版的《行政生態學》一書中通過運用生態學理論和方法來分析社會環境因素與公共行政之間的相互影響，建立了較為系統的行政生態學理論體系。

一、行政生態環境概述

行政生態環境又稱行政生態，它是指處于特定行政系統邊界之外，能夠對該系統的存在、運行與發展產生直接或間接影響的各種實體、情勢與事件的總和。行政生態是針對具體行政系統而存在的，其構成成分的關鍵屬性在于能夠對行政系統的存在、運行與發展產生影響。一般來說，行政生態環境包括以下幾個方面。

（一）經濟生態

經濟活動是人類社會最基本的社會活動，作為人類公共權力主要存在形態之一的行政活動，必然會受到各種經濟活動的影響。在雷格斯看來，社會經濟機制與生產力發展水平是影響行政系統最重要的生態環境因素。一個國家的行政模式基本上是由該國經濟結構所決定和塑造的。他以社會經濟結構因素為主要標準，將當今各國社會形態分為三種，即農業社會、工業社會及介于二者之間的過渡型社會。

如果把特定行政系統的各種生態環境因素看成是一個與行政系統相并列的環境系統，那么其中的各種經濟因素共同構成了特定行政系統的經濟生態子系統。具體而言，特定行政系統的經濟生態子系統，即經濟環境或經濟生態，是能夠對特定行政系統的存在、運行和發展產生直接或間接影響的各種經濟力量、活動、行為方式及制度規定的統稱，是特定行政系統所處國家或地區經濟力量與經濟活動方式的總和。行政系統的經濟生態要素主要包括經濟力量、社會經濟結構、經濟體制及科技發展水平等基本內容。

（二）政治生態

行政系統面臨的政治生態即政治環境，它是指處于行政系統邊界之外，能夠對行政系統的產生、存在、運行與發展過程產生直接或間接影響的各種社會政治因素的集合。行政系統一般被視為政治系統的一個次級系統，是國家意志的執行系統。因此，在特定行政系統之中，與其行政系統并列的其他部分共同構成了該行政系統的政治生態。相對于經濟、文化等生態因素，政治生態要素與行政系統的關系更為密切，對行政系統的發展產生更為直接的影響。總體而言，在現代各國政治系統中，對行政系統影響最為明顯的政治生態因素主要包括國家政權組織形式及其實際運行狀況、政黨制度、社會團體發達程度及社會流通性等。

（三）文化生態

文化作為一種行政生態要素，也在影響和塑造著行政系統。一般來說，處于特定社會對行政系統的一般認知與價值取向統稱為行政文化。它是指在特定社會里，社會成員在社會化過程中所形成的關于行政系統的成因、結構、運行方式及其與公民間關系的認知、情感、態度與價值取向等心理活動的總和，是行政系統及其運行方式在社會成員心理上的穩定反映與沉淀。在政府運行實踐中，行政文化以多種形式對行政系統的構成和運行機制產生各種直接或間接的影響。

二、德國行政生態環境的特質

（一）德國的經濟生態

德國是高度發達的工業化國家，擁有高素質的勞動力、先進的科學技術和高度創新能力，它在科學技術的多個領域中處于世界領先地位。作為世界第五、歐盟和歐元區第一大經濟體，德國在世界范圍內具有強大的影響力，尤其在歐洲扮演著經濟領導者的角色，這在近年來金融危機及歐債危機中表現得更為突出。歐盟現行的經濟治理機制是一種在貨幣政策和財政政策上非對稱的治理機制，具有濃厚的德國色彩。

德國國內的經濟環境相對較為穩定，和歐盟其他國家相比，高增長、低失業率、穩定的物價是其經濟的主要特點。作為外向型經濟比較突出的國家，德國經濟的增長對國際大環境的依賴比較嚴重。歐盟數據顯示，長期以來，出口是其經濟的第一大支柱，在國內生產總值中占到40%以上。近年來，金融危機使各國出口普遍面臨需求縮水，然而德國憑借其高端的制造業技術維持了自己產品的國際地位。另外，得益于戰后形成的社會市場經濟制度及近幾十年來持續不斷的經濟結構改革，德國經濟總體向好，發展潛力與后勁很大。

（二）德國的政治生態

根據《德意志聯邦共和國基本法》規定，德國是聯邦制國家，由聯邦、州和地方三級組成，實行“議會民主制”下的總理負責制，國家元首總統無實權，總理負責制定和實施內外政策。作為一個多黨制的國家，德國的主要黨派有社會民主黨、基督教民主聯盟、基督教社會聯盟等。近半個世紀以來，德國的政黨格局發生著深遠變革，鐵桿選民對政黨的傳統歸屬感下降。社會結構的變化導致政黨紛紛調整戰略，政治主張更多是圍繞當下具體的政策領域而非傳統的政治理念，政治主張有交叉和部分趨同趨勢，政黨間政治結盟的流動性和不確定性增大。長期主導德國政壇的政治格局正逐漸從“兩大集團”走向“三足鼎立”。這種政黨格局的演化將給中長期的德國政治帶來多個方面的深遠影響。

另外，在德國政治生態環境發展與變遷過程中，社會團體組織的政治參與性和社會流通性程度很高。政府與社會的職能界定較為清晰，在承擔事務方面有著合理的分工，形成了良性互動關系。公民整體的政治參與意識、素質和能力相對較高，在實踐中極大地推動了德國社會流通性狀況的改善。這一政治生態要素的發展在一定程度上是德國社會市場經濟模式發展的產物，也得益于政黨與政府對自身角色的合理定位及對各種社會團體組織的政策支持。

（三） 德國的文化生態

塞繆爾·亨廷頓認為，西方文明與其他文明的不同之處不在于發展方式的不同，而在于它的價值觀和體制的獨特性。這些特性包括最為顯著的基督教、多元主義、個人主義和法制，它們使得西方能夠創造現代性，在全球范圍內擴張并成為其他社會羨慕的目標。這些特性作為一個整體是西方社會所獨有的。正如小阿瑟·施萊辛格所言，歐洲是“個人自由、政治民主、法制、人權和文化自由的發源地，是唯一的源泉”。作為典型的歐洲國家，德國在行政文化方面很大程度上繼承著這些重要特征，在這種價值體系的導向下形成了一種積極主動的政治參與文化。

長期以來，康德、黑格爾等不同學者對市民社會進行了深入的研究和探討，形成了系統的理論，極大地推動了實踐的進步。當前，德國市民社會發展已經走向成熟，這不僅為社會和諧與多樣性發展提供了良好條件，也為經濟、政治和文化生活不斷注入新的活力。德國市民社會從國家一元主義向國家與社會多元主義的發展已經變得非常典型并富有德意志特色，成為其公民民主政治生活的基本要素，國家在政府與社會之間越來越偏重于“社會”的自我管理與控制，這種管理和控制越來越帶有非政治性和非統治性的自我“治理”色彩。德國市民社會的成功不僅在于對這種模式所進行的長期探索與完善，還在于能夠以一種制度化的形式通過體系健全、內容廣泛的公民教育傳遞下去。德國公民文化的建立、民主參與意識的提高對于塑造一個依法行使權力、高效率的服務型政府起著至關重要的作用。

三、基于德國行政生態分析的啟示

中國與德國在國情、制度和文化上存在著較大差異，但兩國行政生態環境存在著共同點及互補之處。中德兩國作為戰略合作伙伴和經濟大國不僅在國際社會中扮演著重要的角色，而且雙方在各領域的合作也非常廣泛密切。德國行政生態中的許多要素對于我國經濟社會建設和推進改革事業具有重要的啟示作用。

（一）深化我國經濟體制改革，促進社會主義市場經濟體制的發展與完善

目前，德國實行的是戰后發展起來的社會市場經濟制度，這與我國社會主義市場經濟體制有根本區別。然而，不同的市場經濟實踐在發展過程中具有共性之處，在世界范圍內頗具影響的社會市場經濟模式中的一些經驗和具體做法對我國有著重要的借鑒價值。目前，我國社會主義市場經濟體制雖已初步建立，但是市場體系不完善，市場化程度依然較低，有許多需要改進的地方。十八屆三中全會提出讓市場在資源配置過程中發揮決定性作用，政府要以此為契機，深化經濟體制改革，從廣度和深度上推進市場化改革，建設統一開放、競爭有序的市場體系。要合理界定政府與市場的權力邊界，大幅度減少政府對資源的直接配置，推動資源配置依據市場規則、市場價格、市場競爭實現效益最大化和效率最優化。同時，要解決好市場監管不到位問題，維護市場秩序，彌補市場失靈，促進我國社會主義市場經濟體制的發展和完善。

（二）提高自主創新能力，以科技進步優化經濟結構，實現社會可持續發展

中國制造與德國制造的最重要差異就在于產品的科技含量，這在很大程度上決定了兩國制造業在國際中的競爭力，同時也影響著各自國內經濟結構與社會的可持續發展。與西方發達國家相比，我國科技水平與自主創新能力仍處于較低階段，這種局面制約著生產要素的優化配置和生產力的進一步提高。因此，我國政府要通過深化科技體制改革，采取一系列措施來提高科技創新能力。具體而言，要增加科研投入，以政策優惠來鼓勵和支持科技創新；健全技術創新市場導向機制，發揮市場對技術研發方向、路線選擇、要素價格、各類創新要素配置的導向作用；要加強知識產權運用和保護，健全技術創新激勵機制，促進科技成果資本化、產業化等。最終做到以科技創新優化經濟結構，帶動產業升級，提高經濟發展質量和發展速度，實現社會的可持續發展。

（三）發揮社會治理的多元力量，推動政府與社會二元格局的形成

社會治理是國家治理體系的重要組成部分，改善社會治理方式、提高政府治理能力是推進我國國家治理體系和治理能力現代化的重要保障。蓋伊·彼得斯認為：“公共部門所提供的服務質量在某種程度上取決于工作過程中的合作程度，而不是取決于政府員工個人提供的服務。一個真正具有效率、效能的服務計劃需要服務對象的主動參與，而不是服務對象的被動接受。”我國政府應從德國市民社會的成功模式中學習有益經驗，根據政府在社會治理中存在的問題，準確定位自身角色，創新社會治理體制。最關鍵的是要處理好政府與社會的關系，要在發揮政府主導作用的條件下，鼓勵和支持社會各方參與，實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動。在社會治理過程中，尤其是要重視社會自治力量，推進社會組織明確權責、依法自治、發揮作用，以社會團體組織等力量彌補政府在社會治理過程中的職能薄弱與缺失部分，從而形成政府與社會二元格局。

（四）促進教育文化領域的交流與合作，提高我國教育水平和文化創新能力

20世紀50年代，萊斯特·皮爾遜曾提出，人類正在進入“一個不同文明必須學會在和平交往中共同生活的時代”。文明是放大了的文化，不同文明之間的交流與碰撞有利于促進文明的發展和文化多樣性。中德兩國雖然在歷史文化、價值觀念等方面有著諸多差異，但是德國嚴謹務實、開拓創新等優秀的民族性格需要我們學習，其全方位的公民教育對促進國家發展所帶來的積極影響值得借鑒。中國要加強與德國在教育文化領域的深入交流，開展多層次合作，學習德國先進的經驗和文明成果，以增強文化創新能力，提高我國軟實力與國際競爭力。

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