我國非合理性“三公”消費現狀分析及對策

摘要：目前，我國“三公”消費還存在支出不合理的現象，財政資源浪費嚴重。本文通過對非合理性“三公”消費現狀的分析，指出造成這一狀況的原因，提出了相應的解決策略，以提高我國“三公”消費的監管效率，改善財政支出的合理性和經濟性。

關鍵詞：“三公”消費；監管失靈；合理性

一、我國“三公”消費現狀分析

“三公”消費是指政府部門人員在因公出國（境）經費、公務車購置及運行費、公務招待費上產生的消費。由于財政監管制度的不完善，我國對于“三公”消費長期處于監管缺位的狀態，“三公”消費不僅數目驚人，還存在諸多不合理的情況，一些單位、個人濫用職權，浪費國家財產的現象時有發生，我國“三公”支出的合理性亟需改善。

2011年以來，我國開始公布中央行政單位、事業單位和其他單位的“三公”支出。據2011年公開數據顯示，2010年中央行政單位、事業單位和其他單位“三公”消費支出合計94.7億元。2012年6月財政部公布，2011年中央行政單位、事業單位和其他單位的“三公經費”支出合計93.64億元人民幣，其中出國（境）經費為19.77億元，車輛購置及運行費為59.15億元，公務接待費為14.72億元。2012年，中央本級“三公經費”財政撥款預算仍高達79.84億元。

“三公”消費規模難控、監管低效，一方面是科目設置的不合理性，預算編制的滯后性和粗放性，加之上下級監管部門、同級政府與監管部門之間信息的不對稱性，使得實施“三公”消費監管的難度隨之增加。另一方面，相關法律體系不完善，執法力度不強，對于監管中出現的違紀問題和公然抵抗監管的行為缺乏較為明確、具體的懲罰措施和處理意見，一些單位、個人鋌而走險，浪費國家財政資源。

二、“三公”消費監管中存在的主要問題

（一）法律體系建設不完善

目前，我國針對財政支出的監管和約束還缺少相對明確、完善的法律法規，對于財政支出監管、執行工作中出現的問題也很少有較為明確、可靠的規定，因此缺乏法律指導的財政監管工作很難真正落到實處，履行其職責。

（二）預算編制體系不合理

由于我國政府部門預算編制體系不夠合理，預算編制、審核的周期與財政實際支出的周期不一致，往往會出現“先執行后編制再審批”的情況，從而使得財政預算的編制、審核工作流于形式，缺乏實際效力。此外，由于預算外資金和制度外資金的存在，財政監督工作存在盲點，這就使得一些單位、個人趁機浪費國家財政資源，滿足個人私欲。

（三）地方監管積極性不高

由于地方監管工作任務繁重、責任重大，工作開展的成本相對較高，且針對監管工作的績效考核不到位，相應的獎懲措施落實不規范、不嚴肅，地方監管部門在面對繁重的工作往往缺乏足夠的積極性。即使發現了的監管工作中的問題，礙于與地方政府部門的工作關系，一些監管部門也會裝作視而不見，從而使得地方“三公”消費監管工作很難發現自身存在的問題。

（四）監管獎懲措施落實不到位

由于相應的法律法規、行政命令對于監管中出現不同問題的獎懲措施缺乏明確的規定，這就導致對有問題的單位、個人做出的處罰缺乏科學、合理的依據，進而使得相應的懲治措施具有一定的主觀隨意性，處罰措施難于真正落到實處。因此，一部分單位和個人鋌而走險，揮霍國家的財政資源。

三、“三公”消費監管機制優化策略

由上述分析可知，目前我國的“三公”消費監管尚處效率低下、監管效果不明顯的狀態，而只有通過建立地方政府、地方監管部門、中央政府及其監管部門三者之間的監管機制，才能夠均衡各方利益，最終建立起高效的“三公”消費監管制度，從而提高財政支出的效率，使其發揮出應有的作用。

（一）建立健全相關的法律體系是基礎

要提高“三公”消費的監管效率，強化監管部門的執法力度，首先要完善相關的法律體系，針對“三公”消費監管中發現的問題制定相關的法律法規，在此基礎上隨著監管工作的不斷開展和深入，根據實際工作中反饋的信息，不斷使法律條文具體化、細致化，彌補體系中的漏洞，避免機會主義行為。要以法律的形式規范“三公”消費行為，必須對“三公”消費的主體、內容、范圍和標準等做出明確的規定，使司法機關辦理相關案件時有法可依。

（二）完善預算編制工作體系是前提

目前，我國預算編制工作還存在諸多問題，進一步完善預算編制工作體系有助于減少信息不對稱，提高“三公”消費的監督效率。對于完善預算編制工作主要有以下幾點建議。一是要調整預算編制周期，使預算執行的時間與預算編制、審批的時間相匹配，防止預算編制工作流于形式，避免出現“先執行后編制再審批”的情況。二是要將預算編制細致化、具體化，大力推進部門預算的編制工作。將政府的預算編制細化至款、項，對于金額、影響較大的事項附注文字說明，有助于減小信息不對稱，降低地方監管部門的監管難度，同時加大了地方政府違紀行為的風險。三是調整預算科目，縮小預算外資金的范圍，在預算外資金的管理方法上，改變過去部門和單位自收自支、坐收坐支的管理辦法，要求參照預算內資金管理模式，建立預算外資金的預決算制度，將預算外資金、制度外資金逐步納入預算監督體系中。

（三）加強地方監管部門的建設是關鍵

作為監管體系中最重要的參與者之一，切實加強地方監管部門的監管能力是提高“三公”消費監管效率的關鍵?！叭?消費監管時間緊、任務重，需要耗費大量的時間和精力，因此地方監管部門需要一支具有扎實專業知識的團隊來加快工作的開展，提高監管工作的效率。一方面可以吸收專家學者組成顧問委員會提供技術支持和理論指導，另一方面要加大對監管部門內部工作人員的培訓力度，通過組織進修、交流等形式，提高監管人員的審計、會計專業素養，不斷提高工作的速度與精度，以應對日趨繁重的監管任務。

（四）實現監管職能的轉變是重點

首先，地方監管部門對本級政府的預算監督要從程序監督轉向實質監督。對于“三公”消費的監管不應僅僅著眼于支出的合法性，還應該注重實現消費支出的效率提升。對于地方政府的“三公”支出監管，應在保證支出的用途、資金的去向合法的同時，更深一步評估財政資金支出的合理性，對于“三公”消費應當量入為出，根據日常工作的實際情況，制定明確的標準來對政府的“三公”消費開支予以約束，從而避免政府工作中鋪張浪費、注重排場現象的出現，促進財政資源的有效配置。

其次，在監管工作中，監管部門還應著力實現事前、事中、事后監管三者相結合，側重發揮過程監督的強大作用，通過加大對“三公”消費支出過程和預算執行情況的監督控制，盡早發現問題并予以糾正和處理，從而避免國家財政遭受更大的損失。

最后，要進一步拓寬“三公”消費的監管領域，對于目前地方監管的空白區域——垂直管理部門和政府直屬的工作部門，要加快速度將其納入地方監管體系中，使其支出行為規范化、合法化、合理化。

（五）強化監管獎懲機制是推手

“三公”消費一直以來都是貪腐的溫床，為了提高我國政府的廉潔程度，改善財政支出的效率，中央應提高對“三公”消費的關注度，加大對地方政府及地方監管部門的監督及獎懲力度，通過強化獎懲機制，提高地方政府、地方監管部門采取機會主義行為的機會成本，進而推進實現整個監管利益鏈的激勵相容，督促地方政府、地方監管部門積極配合、實行監管。具體措施有以下幾點：一是要將“三公”消費監管工作的開展成果納入地方政績考核指標中并賦予一定比例的權重，以引起地方政府對于“三公”消費監管的關注與重視，促使地方政府積極采取相應的措施配合地方監管部門的工作，糾正自身在財政支出中的違紀行為；二是要對“三公”消費問題實行“領導問責制”，對于公然抗拒地方監管部門監管的政府部門及通過“三公”消費謀求個人私利的組織領導一律給予嚴肅處理，以此來提高地方政府失職與違紀的機會成本，從而降低其違紀的傾向，同時提高各部門領導的責任意識，降低管理缺位導致的道德風險；三是要建立健全對地方監管部門的績效考核制度，對地方監管部門工作效率給出明確的標準，每年進行績效考核，對于監管工作中表現突出的個人或集體予以表彰獎勵，同時對工作中存在嚴重失職或故意包庇情況的監管部門予以不同程度的懲罰，以加強地方監管部門的責任意識、效率意識；四是要加大獎懲力度，提高任何通過“三公”消費違紀行為中飽私囊的機會成本，發現一例，處理一例，實現對不法行為的“零容忍”，從而起到“殺雞駭猴”的作用。

（六）加強政府財政信息披露是根本

由于在監管的博弈中，雙方存在信息不對稱，監管者在與監管對象的監管博弈中處于被動的地位，這一情況直接導致監管效率低下。全面確立政府財務報告的對外報告制度，加大對政府財政收支信息的披露，一方面有助于提高政府收支情況的透明度，降低監管博弈中的信息不對稱，從而降低監管部門的監管成本和難度，提高監管的效率，促進“三公”消費監管機制的良好運轉；另一方面，加大對政府財政信息的披露有助于發動社會公眾，借助于人民的監督力量，可以使中央政府及其監管部門更早更快地發現地方政府的違紀行為和地方監管部門的失職行為。此外，人民群眾的監督和舉報還有助于實現對“三公”消費的內部監督與外部監督相結合，進一步提高“三公”消費監管的效率。

（七）建立并完善監管信息系統是重要保證

要提高“三公”消費的監管效率，就必須建立并完善相關的信息系統。實現互聯網、報刊、電視、熱線電話等多媒體信息渠道的全面發展，有助于引入新聞媒體、社會公眾的力量，借助多方力量配合中央政府及其監管部門實行監管，可以形成有效制衡地方政府與地方監管部門的社會外部輿論與監督壓力，在一定程度上壓制不良之風。目前，我國已經建立起了中央紀委監督網站，針對群眾舉報的問題予以調查，但針對“三公”消費問題的信息渠道仍然有拓寬的空間，人民實行監督的方式和途徑還亟需擴展，信息系統有待完善，通過建立中央監管舉報信箱、中央監管熱線電話、中央監管舉報網站等渠道，形成對“三公”消費違紀行為的合圍之勢，從而實現監管部門、新聞媒體、社會公眾三方監管力量的整合，更有效制約地方政府在“三公”消費問題上的行為與決策。

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[作者單位：山東大學（威海） 商學院]