政府主導下商業(yè)銀行城鎮(zhèn)化建設中的信貸支持與風險管控

摘要：無論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，城鎮(zhèn)化具有明顯的政策支持背景和政府主導特點。本文在分析相關(guān)政策支持和市場機遇的基礎(chǔ)上，探索適合銀行業(yè)特別是商業(yè)銀行信貸支持新型城鎮(zhèn)化的路徑；針對政府主導下的城鎮(zhèn)化建設相關(guān)融資，特別是城鎮(zhèn)化建設貸款風險點提出風險防控的相關(guān)措施和建議，為銀行更好地支持城鎮(zhèn)化建設、加強風險管理提供一些參考。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化；政府主導；信貸支持；風險管控

一、引言

黨的十八大明確指出，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決“三農(nóng)”問題的根本途徑，要協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展，走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路。2013年12月首次召開的中央城鎮(zhèn)化工作會議指出，城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，是擴大內(nèi)需和促進產(chǎn)業(yè)升級的重要抓手，對全面建成小康社會、加快推進社會主義現(xiàn)代化具有重大現(xiàn)實意義和深遠歷史意義。根據(jù)國際經(jīng)驗，目前我國已經(jīng)跨入了以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的新階段。因此，當前開展的城鎮(zhèn)化正當其時。在有效推進城鎮(zhèn)化、制定城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的戰(zhàn)略過程中，無論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，都離不開政府的頂層設計和相關(guān)的法規(guī)配套。首次中央城鎮(zhèn)化工作會議強調(diào)，推進城鎮(zhèn)化，既要堅持使市場在資源配置中起決定性作用，又要更好發(fā)揮政府在創(chuàng)造制度環(huán)境、編制發(fā)展規(guī)劃、建設基礎(chǔ)設施、提供公共服務、加強社會治理等方面的職能；中央制定大政方針、確定城鎮(zhèn)化總體規(guī)劃和戰(zhàn)略布局，地方則從實際出發(fā)，貫徹落實總體規(guī)劃，制訂相應規(guī)劃，創(chuàng)造性開展建設和管理工作。由此可見，城鎮(zhèn)化具有很強的政府支持和政策導向背景。

但同時，城鎮(zhèn)化建設中的基礎(chǔ)設施、公共服務設施等具有投資規(guī)模大、回收期長、無直接收益等特點，這意味著城鎮(zhèn)化建設無法完全借助市場的力量籌措資金，還必須依賴于我國各級政府的財政扶持。從世界主要經(jīng)濟體金融支持城鎮(zhèn)化的經(jīng)驗看，政府均扮演了非常重要的角色，如美國允許地方政府發(fā)行市政債券，對市政債券給予稅收優(yōu)惠，為民間資本不愿介入的城市基礎(chǔ)設施建設籌集資金；法國、德國加大城市基礎(chǔ)設施建設的財政投入力度，由財政對非經(jīng)營性項目提供全部資金，對可收費的項目提供一定比例的注冊資本金；日本利用稅收優(yōu)惠、低息貸款支持城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設施建設。綜合分析國內(nèi)外的情況，政府主導是城鎮(zhèn)化建設的主要特征。

二、城鎮(zhèn)化建設給銀行帶來的的市場機遇及其業(yè)務途徑

根據(jù)歐美日韓的經(jīng)驗，城鎮(zhèn)化率超過50%后將會經(jīng)歷一段快速的城鎮(zhèn)化發(fā)展階段。國家統(tǒng)計局相關(guān)數(shù)據(jù)表明，2013年我國城鎮(zhèn)化率為53.73%，比2012年增加了約1.1個百分點。中國改革發(fā)展研究院院長遲福林認為，目前正是中國加快推進城鎮(zhèn)化進程的黃金期，如果這一時期城鄉(xiāng)一體化的體制改革和政策調(diào)整有重大突破，城鎮(zhèn)化率有可能達到60%～65%。隨著中央城鎮(zhèn)化會議的召開，由國家發(fā)改委主導的《促進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展規(guī)劃（2011～2020年）》也將發(fā)布。有媒體稱，規(guī)劃涉及三大城市群、20個左右城市群、180多個地級以上城市和1萬多個城鎮(zhèn)的建設。據(jù)此，經(jīng)濟學家哈繼銘估計，城鎮(zhèn)化將在未來10年拉動40萬億元的投資。北京市進行50個“城中村”城鎮(zhèn)化建設，建設資金預算為2016億元。未來幾年，北京將啟動更多的城中村綜合改造項目，預計總投資額在5000億元以上，按融資比例60%～70%計，總?cè)谫Y額將約為4000億元。上海市主要通過城鄉(xiāng)一體化建設推進城鎮(zhèn)化發(fā)展，融資需求同樣巨大。

據(jù)悉，2013年2月6日中國人民銀行下發(fā)的《關(guān)于做好2013年信貸政策工作的意見》提出，各銀行業(yè)金融機構(gòu)要結(jié)合城鎮(zhèn)化發(fā)展的實際需求，加大對城鎮(zhèn)化發(fā)展中的基礎(chǔ)設施建設、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等領(lǐng)域的金融服務。同年2月16日，銀監(jiān)會也下發(fā)了《關(guān)于做好2013年農(nóng)村金融服務工作的通知》，提出要積極穩(wěn)妥做好城鎮(zhèn)化建設配套金融服務，保證信貸資金有序、穩(wěn)步介入城鎮(zhèn)化建設。大型商業(yè)銀行要支持小城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設施、安居工程及產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設。預計監(jiān)管部門將進一步出臺支持城鎮(zhèn)化建設的文件。

在堅持“三性”原則前提下，各商業(yè)銀行根據(jù)自身業(yè)務特點和風險承受能力，都在積極探索并尋找支持城鎮(zhèn)化建設的路徑。

農(nóng)業(yè)銀行針對城鎮(zhèn)化建設領(lǐng)域出臺的首個綜合性信貸政策，明確了支持城鎮(zhèn)化的“16字方針”，梳理和整合了12類信貸產(chǎn)品，特別是針對城鎮(zhèn)化進程中出現(xiàn)的“城中村”改造、舊城改造、新農(nóng)村建設等新內(nèi)容創(chuàng)新了相應的信貸產(chǎn)品，并對實體經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、流通市場建設和民生工程等方面的信貸支持。針對上海的城鎮(zhèn)化建設，農(nóng)行提出重點支持自主技術(shù)創(chuàng)新、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展及上海國際旅游度假區(qū)和上海自由貿(mào)易試驗區(qū)建設等。

工商銀行近期表示，該行將繼續(xù)深挖城鎮(zhèn)化建設中的潛力需求，特別關(guān)注節(jié)能環(huán)保、提升產(chǎn)業(yè)技術(shù)裝備水平等領(lǐng)域的需求，特別關(guān)注實施“信息惠民”工程、教育、醫(yī)療等民生領(lǐng)域的需求，完善適應這些行業(yè)發(fā)展規(guī)律的信貸政策，創(chuàng)新適應這些領(lǐng)域客戶發(fā)展需求的產(chǎn)品。

建設銀行某分行在總行的統(tǒng)一部署下，緊抓發(fā)展契機，在短短3～4個月里合計發(fā)放城鎮(zhèn)化建設貸款38.9億元，有力地支持了當?shù)氐某擎?zhèn)基礎(chǔ)設施建設和工業(yè)園區(qū)建設，取得了較好的經(jīng)濟效益和社會效益。

城鎮(zhèn)化建設貸款作為銀行業(yè)整合并創(chuàng)新的金融產(chǎn)品，符合當前國家戰(zhàn)略和政策導向，得到監(jiān)管部門的支持，也為銀行業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展期提供了市場機遇。無論是政策性銀行、國有商業(yè)銀行，還是城市商業(yè)銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行、村鎮(zhèn)銀行，都將或正在通過業(yè)務模式、信貸產(chǎn)品、服務方法等多方面的整合、創(chuàng)新，以便及時抓住業(yè)務機會、搶占市場。新型城鎮(zhèn)化的核心是以人為本，關(guān)鍵是提升質(zhì)量，與工業(yè)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步推進。所以，銀行要緊緊圍繞城鎮(zhèn)化進程中居住社區(qū)化、產(chǎn)業(yè)園區(qū)化、農(nóng)民市民化趨勢，按照國家和地方城鎮(zhèn)化規(guī)劃，在整體評估地方政府和承貸主體（借款人）綜合償債能力的基礎(chǔ)上，突出支持整體經(jīng)濟實力較強、土地資源稀缺的地區(qū)，重點支持促進就業(yè)、符合綠色環(huán)保、有產(chǎn)業(yè)支撐、有現(xiàn)金流覆蓋、按市場運作的基礎(chǔ)設施、民生工程及戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)等項目。

三、銀行城鎮(zhèn)化建設貸款業(yè)務的風險分析

城鎮(zhèn)化建設貸款除了具有政府主導特點外，還具有承貸主體一般由地方政府出資組建、一些項目具有公益性、還款來源依賴土地收入等特點。由于承貸企業(yè)能夠按照市場機制運作，項目有行政許可批文，落實了相應的資本金，并且用途和還款來源基本明確，所以不能簡單地將這類貸款與政府融資平臺貸款劃等號。

但是，目前受到經(jīng)濟形勢不確定和宏觀調(diào)控影響，部分地方財政收入增長放緩，使得城鎮(zhèn)化建設貸款還款來源無法按計劃落實，甚至地方政府借城鎮(zhèn)化建設名義融資，來彌補財政資金對平臺貸款項目投入不足。所以，城鎮(zhèn)化建設相關(guān)融資存在的問題與風險不容忽視，商業(yè)銀行要特別關(guān)注以下幾點。

（一）還款來源過度依賴土地財政，有較大的政策風險和信用風險

由于受18億畝耕地紅線約束，目前較多的以“宅基地置換”、“增減掛鉤”、“占補平衡”等形式換來區(qū)域土地集約利用，換來城鎮(zhèn)發(fā)展空間。但無論是“占補平衡”、“增減掛鉤”，還是“宅基地置換”，都要通過土地出讓收益來平衡。在當前國家調(diào)控房地產(chǎn)市場的宏觀環(huán)境下，部分二、三線城市或大城市的鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在著有土地沒市場、有土地無指標或土地資源稀缺等問題。所以，土地出讓收益作為還款來源存在較大的不確定性。

經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，上述的某銀行進行的38.9億元授信中，超過2/3貸款的還款來源依賴土地出讓收入返還資金。受政府用地規(guī)劃、指標落實、上市安排、返還比例和返還流程等政策因素影響，加上土地出讓與國家政策調(diào)控息息相關(guān)，當土地市場不夠活躍時拍賣將無法正常實現(xiàn)，還款資金無法按計劃到位，銀行將陷入被動局面；另外，借款人對于土地轉(zhuǎn)讓到資金劃撥流程無法掌控，拍賣的儲備土地款項借款人也沒有支配權(quán)，必須直接上繳財政專戶，由財政經(jīng)審核后核撥相關(guān)款項，而不是及時用于歸還貸款資金，因此銀行很難對還款資金進行有效監(jiān)管，資金就有可能被挪用，增加了不能按期償付的信用風險。

（二）未按市場化運作，會催生政府融資平臺，引發(fā)合規(guī)性風險

城鎮(zhèn)化建設的一些民生項目公益性特點決定其資金主要由政府支付，由此會再次催生如地方政府融資平臺、城投債等以政府信用為擔保的負債，會引發(fā)監(jiān)管風險。如果再加上項目不符合綠色環(huán)保和規(guī)劃，行政許可文件不全、資本金不落實，資金被挪用、項目重復融資等，還會帶來合規(guī)性風險。例如，一家銀行向某工業(yè)區(qū)投資公司發(fā)放的城鎮(zhèn)化建設貸款用于防護林帶項目，屬于工業(yè)區(qū)配套項目。監(jiān)管部門認為，項目屬于公益性質(zhì)，現(xiàn)金流不能覆蓋貸款本息，屬于平臺類貸款，要求整改。

（三）承貸主體所屬政府層級較低，會帶來信用風險

從目前情況來看，各地城鎮(zhèn)化建設貸款主體多為縣（區(qū)）級和更低層級的鄉(xiāng)鎮(zhèn)平臺，在現(xiàn)行分稅制稅收體制下，層級越低的基層地方政府可支配的財權(quán)相對越少，財政實力和協(xié)調(diào)能力較弱。如果出現(xiàn)第一還款來源不足的情況，財政兜底就會出現(xiàn)難以有效落實的問題，銀行信用風險增大。

另外，如果地方政府總負債量增速明顯超過經(jīng)濟增速或可支配收入不足以償還原有融資成本，銀行再以城鎮(zhèn)化建設名義貸款，可能會加劇地方財政風險。

四、銀行城鎮(zhèn)化建設貸款業(yè)務的風險管控

據(jù)國家開發(fā)銀行預計，未來三年我國城鎮(zhèn)化投融資資金需求量將達25萬億元。這么大的資金需求不能光靠財政資金來支撐，還是要靠金融市場，特別是銀行融資。但是，商業(yè)銀行是要追求回報和自擔風險的，而目前又沒有形成多層次的融資體系，所以商業(yè)銀行要根據(jù)自身的風險承受能力量力而行，有選擇、有重點地穩(wěn)步推進。

（一）做好“依法合規(guī)”，把好項目準入關(guān)

銀行支持城鎮(zhèn)化建設必須依據(jù)國家和各級政府的城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃，嚴格執(zhí)行內(nèi)部政策文件和外部監(jiān)管部門的監(jiān)管政策。實際操作中，城鎮(zhèn)化建設項目須符合經(jīng)省（市）級政府有權(quán)部門批準的城鎮(zhèn)化總體規(guī)劃、控制性詳規(guī)和土地利用規(guī)劃，取得合法有效的立項、綠色環(huán)保和準予動拆遷等要件；承貸主體須由政府相關(guān)部門賦予城鎮(zhèn)化建設職能；應密切跟蹤項目資本金到位及后續(xù)資金的落實，用于還款的地塊應列入年度土地計劃并落實指標；優(yōu)先采用抵押擔保方式，避免采用政府融資平臺公司擔保。要特別注意同一項目不得重復融資，避免城鎮(zhèn)化建設貸款被列入融資平臺貸款。

城鎮(zhèn)化是一個系統(tǒng)性工程，涉及的經(jīng)濟層面比較寬泛，在進行城鎮(zhèn)化建設貸款時應明確一個目標項目，做好專款專用，避開其他無關(guān)的用途。若用途不明確，用途過于寬泛，以及資金使用監(jiān)管不力，將會影響投資總額和融資需求合理性，增加項目資金被挪用和還款資金不能覆蓋等信用風險。

（二）應有所選擇、有重點地穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)化建設貸款業(yè)務

面對數(shù)量龐大的城鎮(zhèn)化建設融資市場需求，銀行不能一哄而上，應有所選擇，有重點地穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)化建設貸款業(yè)務。

應選擇支持整體經(jīng)濟實力較強、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生了根本性變化、土地資源稀缺的地區(qū)，特別是百強縣、千強鎮(zhèn)和部分中心鎮(zhèn)等；要緊密結(jié)合所在區(qū)域（縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)）的經(jīng)濟實力，在合理控制地方政府總體負債規(guī)模前提下，對于總負債量增速明顯超過經(jīng)濟增速且可支配收入不足以償還貸款本息的，應不予新增。

應選擇支持一些按市場規(guī)范運作、有產(chǎn)業(yè)支撐的、現(xiàn)金流能夠覆蓋貸款本息的項目。重點支持產(chǎn)業(yè)園區(qū)、工業(yè)園區(qū)、物流園區(qū)建設和“產(chǎn)城結(jié)合”的基礎(chǔ)設施建設項目；積極支持交通、通訊及符合生態(tài)環(huán)境建設的低碳經(jīng)濟、循環(huán)經(jīng)濟項目；支持保障性住房建設、“城中村”和舊城改造項目，以及供電、供熱、供氣、給排水、垃圾和污水處理等市政網(wǎng)絡設施項目；支持城鎮(zhèn)文化、醫(yī)療、教育和勞動力就業(yè)等社會事業(yè)發(fā)展項目；探索用土地流轉(zhuǎn)收益和土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的方式支持都市農(nóng)業(yè)項目。

應選擇縣（城區(qū)）級及以上政府成立并按公司法運營的、自身有綜合現(xiàn)金流的承貸主體。對于經(jīng)濟比較發(fā)達、財政實力較強的部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可選擇以與縣（區(qū)）級聯(lián)合成立的承貸主體，審慎進入鄉(xiāng)鎮(zhèn)級公司。對于已經(jīng)列入監(jiān)管部門新增融資平臺監(jiān)測名單的客戶和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級以下政府控制的公司，應一律不得營銷和申報新貸款項目。

（三）落實多元化的還款來源，避免過度依靠土地出讓收益

對于以土地作為還款來源的，重點關(guān)注項目是否符合土地利用規(guī)劃及土地指標是否已落實。應要求承貸主體提供有效證明文件，明確該地塊的位置、面積、規(guī)劃用途、上市進度、留存比例等。銀行要根據(jù)當?shù)赝恋厥袌鲂星楹皖A期，分析該地區(qū)以往地塊的拍賣情況，根據(jù)預估的時間節(jié)點監(jiān)管土地返還資金流轉(zhuǎn)過程，確保資金到期按時、足額到達還款賬戶。

為避免過度依賴土地作為還款來源，銀行一方面應主動選擇有現(xiàn)金流的城鎮(zhèn)化建設項目，另一方面應密切與當?shù)卣畢f(xié)調(diào)，以流動性平衡作為切入點，把商業(yè)服務設施（如廠房建設、商辦樓）和能夠產(chǎn)生現(xiàn)金流的公共服務項目（如自來水、燃氣、信息通訊、有線電視收費權(quán)）等有效資產(chǎn)合法、合規(guī)地注入項目承貸主體，構(gòu)造均衡現(xiàn)金流，降低負債率，彌補法人治理結(jié)構(gòu)建設的不足，增加其償債能力，避免信用風險。

城鎮(zhèn)化建設貸款項目應優(yōu)先采取抵押的方式，加強土地抵押的合規(guī)性審核，確保抵押不存在瑕疵。應選擇有足夠擔保能力企業(yè)擔保，擔保企業(yè)要有一定規(guī)模的有效資產(chǎn)和綜合現(xiàn)金流，對其信用等級也要有一定的要求。應積極通過銀團貸款等方式引入其他銀行，實現(xiàn)信息共享、共同監(jiān)管、風險共擔。

（四）做好賬戶封閉管理，防止資金被挪用

因政府原融資平臺貸款集中還款，以及城鎮(zhèn)化項目的政府背景和用途的復雜性，城鎮(zhèn)化建設貸款發(fā)放后被挪用的風險較大。銀行應按照銀監(jiān)會“三個辦法一個指引”，嚴格執(zhí)行貸款受托支付和資金封閉管理。應要求資金的使用與工程量相匹配并監(jiān)管資金流向，防止被挪用。應持續(xù)監(jiān)測所有還款來源資金到位情況，特別是根據(jù)土地拍賣進度、收入回籠比例和償債比例要求，實時監(jiān)測資金在銀行專戶歸集的及時性、足額性，確保貸款及時受償；一旦發(fā)現(xiàn)土地拍賣未順利進行或返還專項資金未及時到賬，應及時采取風險控制措施，強化風險緩釋。

在城鎮(zhèn)化將成為擴大內(nèi)需最大潛力的共識下，一些地方政府已經(jīng)在謀劃城鎮(zhèn)化的路徑，啟動了大量城鎮(zhèn)化建設項目或規(guī)劃新城建設。銀行要根據(jù)城鎮(zhèn)化建設特點及時調(diào)整、跟進，抓住戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型時期新的業(yè)務機會；要根據(jù)自身的風險承受能力量力而行，有選擇、有重點地穩(wěn)步推進相關(guān)業(yè)務。同時，銀行要完善信貸管理運行機制，積極應對城鎮(zhèn)化建設貸款中出現(xiàn)的新情況、新問題和新風險，不斷提高信貸經(jīng)營水平與風險管理能力。

參考文獻：

[1]邱兆祥，安世友.新型城鎮(zhèn)化建設的金融支持路徑[N].金融時報，2013-02-04.

[2]趙怡雯.新一輪城鎮(zhèn)化錢從何來[N].國際金融報，2012-12-25.

[3]許子枋.中國未來房地產(chǎn)業(yè)的本質(zhì)變化[EB/OL].http：//blog.sina.com.cn/s/blog_4e25b6e70102e109.html，2013-02-28.

[4]新玉言.國外城鎮(zhèn)化比較研究與經(jīng)驗啟示[M].北京：國家行政學院出版社，2013.

[5]趙忠世，朱科幫.城鎮(zhèn)化，銀行信貸投向何處[N].中國城鄉(xiāng)金融報，2013-01-14.

[6]楊毓.堅持商業(yè)可持續(xù)原則 積極穩(wěn)妥支持城鎮(zhèn)化建設[N].建設銀行報， 2013-10-08.

（作者單位：中國建設銀行上海分行）