上海市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理的特點分析

摘要：從世界范圍內(nèi)各國公共衛(wèi)生領域近幾年面臨的宏觀形勢和社會發(fā)展來看，突衛(wèi)事件的發(fā)生具有普遍性和難以規(guī)避性，公共衛(wèi)生事件關乎人類的生命安全和整體社會的穩(wěn)定。鑒于突衛(wèi)事件的嚴峻性和危機性，上海市必須全方位做好提升應對衛(wèi)生事件的各種準備，建立科學化與合理化的突衛(wèi)事件應急管理機制是上海市經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展、社會治安穩(wěn)定及人民安居樂業(yè)的重要保證。改革開放以后，特別是上海在應對SARS、H1N1、手足口傳染疾病、H7N9等突衛(wèi)事件中積累了豐富危機處理經(jīng)驗，特點與特征較為明顯。

關鍵詞：上海市；公共衛(wèi)生事件；應急管理

一、上海市公共衛(wèi)生基本情況

在2003年“非典”疫情以后，為了更好地應對突發(fā)衛(wèi)生事件，上海加大資金投入力度和人才引進規(guī)模，制訂和實施了針對公共衛(wèi)生體系建設的“三年行動計劃（2003～2006）”，建設和完成公共衛(wèi)生應急指揮控制系統(tǒng)、預防控制系統(tǒng)、衛(wèi)生監(jiān)督管理系統(tǒng)、醫(yī)療救助管理系統(tǒng)、社會支持系統(tǒng)、應急信息系統(tǒng)及衛(wèi)生科研系統(tǒng)等七大公共衛(wèi)生系統(tǒng)，不斷提升應對公共衛(wèi)生事件的處理能力和水平。2006～2013年，上海已經(jīng)實施和推進了三輪《加強公共衛(wèi)生體系建設三年行動計劃》，立足構建國際領先和世界前沿的公共衛(wèi)生體系，加強公共衛(wèi)生領域六大門類48個項目的各項建設，涵蓋傳染疾病、食品藥品安全、化學放射性事故及核化等突發(fā)衛(wèi)生事件的應急處理，經(jīng)過11年的初步建設和實踐探索，上?；窘⒎磻`敏、科學先進、高效統(tǒng)一的公共衛(wèi)生體系。

（一）醫(yī)療衛(wèi)生服務水平不斷提升

1. 上海市居民健康狀況

2003～2013年，上海市不斷加強公共衛(wèi)生服務經(jīng)費的投入，提高醫(yī)療服務水平，擴大公共衛(wèi)生服務覆蓋群體，上海市公共衛(wèi)生主要健康指標（MHI）連續(xù)五年（2008～2013）保持全國領先水平，人均基本公共衛(wèi)生服務經(jīng)費接近發(fā)達國家地區(qū)水準。其中，上海市人口期望壽命（life expectancy）為82.41歲，已經(jīng)達到發(fā)達國家地區(qū)衛(wèi)生醫(yī)療水平行列；上海市孕婦、產(chǎn)婦和嬰兒死亡率分別為7.10萬、10萬和5.04‰，處于全國最低數(shù)據(jù)統(tǒng)計值；而上海地區(qū)甲、乙類傳染疾病報告率基本上維持在低段區(qū)域值（1992～2012），具體見圖1。

2. 衛(wèi)生醫(yī)療機構和業(yè)務服務情況

截至2013年年底，上海市及區(qū)縣級各類衛(wèi)生醫(yī)療機構（醫(yī)院、專業(yè)性疾控防治機構、婦幼保健單位、社區(qū)衛(wèi)生服務中心及下設站點、救助部門、門診部門及醫(yī)務室等）總共3896所，衛(wèi)生服務人員和專業(yè)技術人員總數(shù)21.78萬，面向患者實際提供醫(yī)療床位14.78萬張。另外，上海市及區(qū)縣醫(yī)療機構從2009年起診治次數(shù)平均19863.23萬人次，醫(yī)療器械和設備使用率97.23%，床鋪使用率98.24%。全市急救業(yè)務量繼續(xù)呈上升態(tài)勢并高位持續(xù)運轉(zhuǎn)，2013年全市急救人次約為56.32萬人次，急救出車61.23萬次，較同期有較大增長。

3. 監(jiān)督執(zhí)法情況

2010～2013年，上海市衛(wèi)生行政管理部門及疾病防控機構共計監(jiān)督執(zhí)法和檢驗檢查89.78萬戶次，其中涉及突發(fā)衛(wèi)生事件引起的督查和執(zhí)法27.34萬戶次，關乎人民群眾生命安全和身體健康因素（包括食品藥品及傳染疾病等）的行政處罰19876件，已經(jīng)完成許可化及可備案相關項目18.1萬件，接受群眾衛(wèi)生醫(yī)療舉報案件3.6萬起。

4. 農(nóng)村合作醫(yī)療情況

截至2013年9月12日，上海市各區(qū)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村新農(nóng)合覆蓋率已經(jīng)達到100%，農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生機構（衛(wèi)生應急單位）基本滿足上醫(yī)療服務需求，上海市農(nóng)業(yè)人口實際111.23萬人，總計統(tǒng)籌新農(nóng)合醫(yī)療融資19.54億元，2013年享受農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務共計1876.19萬人次。

（二）突發(fā)公共衛(wèi)生服務體系建設效果顯著

1. 高度重視突發(fā)公共衛(wèi)生事件及傳染病疫情

2011～2013年是上海市第四個《上海市公共衛(wèi)生體系建設三年行動計劃》執(zhí)行時期，在積極推進公共衛(wèi)生領域六大類48個項目的同時，總計投入87643.3萬元項目經(jīng)費支持公共衛(wèi)生服務體系建設。對于形勢嚴峻的H7N9傳染疾病疫情，上海市積極組建數(shù)支國家級應急隊伍（急性傳染病防控和緊急醫(yī)學救援），完成10個區(qū)縣的國家疾病綜合防控示范區(qū)創(chuàng)建工作，采取一切技術和醫(yī)學手段把甲、乙類傳染病控制在最低水平。通過日?；?lián)合街道和社區(qū)的方式，加強公共衛(wèi)生事件的演練和組織工作，2013年全市區(qū)縣共組織和實現(xiàn)各類演練6570次，參加演練人員89765人次。

2. 綜合衛(wèi)生管理水平不斷提高

首先，2010年通過制定和完善《上海市區(qū)域公共衛(wèi)生體系整體規(guī)劃（2010～2020）》、《上海市突發(fā)衛(wèi)生事件整體和專項應急預案（2012）》、《上海市突發(fā)重大動物疫情專項應急預案》等八部公共衛(wèi)生制度文件，進一步增強公共衛(wèi)生管理的法制化進程和制度化建設。其次，上海市加強與世界衛(wèi)生組織、美國、英國及法國的衛(wèi)生交流合作，汲取世界前沿衛(wèi)生管理和實踐經(jīng)驗，同時選派重點衛(wèi)生學科人才開展海外研修項目，提高衛(wèi)生專業(yè)人才綜合素質(zhì)。上海市為了更好地實現(xiàn)衛(wèi)生服務體系的電子化和網(wǎng)絡化進程，在全市范圍內(nèi)推行健康信息網(wǎng)建設，實現(xiàn)醫(yī)療衛(wèi)生機構（主要三家醫(yī)院）與各區(qū)縣醫(yī)療單位的電子檔案聯(lián)網(wǎng)共享體系，逐步推進公眾電子健康檔案及相關衛(wèi)生疾病的查詢同步模式，醫(yī)療網(wǎng)上預約、初審和傳染疾病的上報等平臺化構建穩(wěn)步推行。

3. 基層公共衛(wèi)生服務能力不斷提升

上海市不斷加強社區(qū)衛(wèi)生服務中心及衛(wèi)生服務站的醫(yī)療服務和疾病防控工作，全面深化改革社區(qū)衛(wèi)生服務的管理模式和服務方式，在融合17個區(qū)縣經(jīng)驗做法的基礎上，從衛(wèi)生管理體制、衛(wèi)生應急機制、規(guī)范補償機制、傳染病預防、分工協(xié)作機制、信息交流機制、家庭醫(yī)生機制及人才配置等方面進行服務方式創(chuàng)新和業(yè)務流程改造，提高區(qū)縣基層醫(yī)療服務水平和疾病防控能力，有效提升了突發(fā)公共衛(wèi)生事件的綜合應對能力，同時也增加了市民對于社區(qū)衛(wèi)生服務的滿意度和信賴度。2013年全市基層衛(wèi)生服務資源綜合配置和醫(yī)療服務公共滿意總體評價結果為89.24。

（三）重大公共衛(wèi)生服務項目穩(wěn)步推進實施

1. 推進實施基本和重大公共衛(wèi)生服務項目

2005～2013年，上海市各區(qū)縣疾病預防及衛(wèi)生保健經(jīng)費標準由最初的人均19.21元到53.7元，而公共衛(wèi)生服務項目由五大類32項提高到2013年的最終確定的12大類42項86小項（0到6歲兒童管理、老年人健康保健服務、預防接種服務、居民健康檔案管理及健康教育等公共衛(wèi)生服務項目），重點九項（傳染病及突發(fā)公共衛(wèi)生事件報告和應對、特殊人群的健康管理等）公共衛(wèi)生服務項目正在穩(wěn)步完善推進實施中。

2. 優(yōu)化醫(yī)療資源及衛(wèi)生保健服務的規(guī)劃和配置

為了更好地實現(xiàn)上海各區(qū)縣公共衛(wèi)生資源的協(xié)調(diào)配置，上海市通過公共衛(wèi)生資源分配的統(tǒng)計與調(diào)查，再次整體宏觀布局醫(yī)療資源，系統(tǒng)調(diào)配衛(wèi)生保健服務，科學統(tǒng)籌醫(yī)療機構的協(xié)作和聯(lián)合。對于傳染疾病及公共衛(wèi)生事件頻發(fā)的區(qū)域進行重點關注和規(guī)劃，探索居民簽約服務、醫(yī)療機構聯(lián)動、雙向轉(zhuǎn)診及區(qū)域化定點的方式優(yōu)化資源，提高醫(yī)療機構的衛(wèi)生應急救治水平和日?；t(yī)療服務能力，立足區(qū)縣格局分配醫(yī)療資源，促使醫(yī)療機構、社區(qū)衛(wèi)生服務中心及疾控中心等部門實現(xiàn)衛(wèi)生資源的科學化和合理化配置。

二、上海市應對突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的基本特點

（一）各類傳染病是突發(fā)公共衛(wèi)生事件的主要危害

傳染病史與生物的出現(xiàn)及進化史幾乎同步進行，人類發(fā)展的文明史同時也是同各類傳染疾病不斷抗爭的歷史。傳染病在漫長的歲月里給人類造成巨大的災難，在世界范圍內(nèi)帶來嚴重的人員傷亡和經(jīng)濟損失，傳染病的威脅和破壞早已經(jīng)跨越國界與地域的界限，醫(yī)學技術的高速發(fā)展及衛(wèi)生保健手段的屢次革新也難以完全應對形形色色的傳染疾病，時至今日它的威脅仍然造成揮之不去的陰影。人類社會發(fā)展的歷史也是與傳染病做斗爭的歷史。社會在發(fā)展，新的傳染病也不斷出現(xiàn)。

（二）食品藥品安全問題較為突出

食品藥品與人民群眾的切身利益息息相關，民以食為天，食以安為先。食品藥品安全問題關乎國計民生的大事，隨著人們?nèi)找嬖鲩L的物質(zhì)文化需求的提高，公眾對于食品藥品的關注與重視程度越來高。食品藥品安全問題仿佛是一個久治不愈的頑癥，2008年至今，上海和其他地區(qū)在食品藥品安全方面同樣面臨“蘇丹紅”、福壽螺、瘦肉精、三聚氰胺、地溝油、染色饅頭等影響事件，這些惡性問題不斷觸發(fā)國人關注食品藥品的神經(jīng)。從地溝油黑幕到問題血燕的驚天騙局，從進口奶粉頻出問題到假羊肉的瘋狂銷售，從費列羅巧克力、雪碧紛紛現(xiàn)蟲到注膠蝦、水泥核桃粉墨登場，從“是否問題疫苗”的爭論到假藥網(wǎng)售的肆虐，食品藥品問題不斷升級為突發(fā)公共事件，雖然政府采取一系列措施加強食品藥品的監(jiān)督與管理，全方位與多角度實施切實可行的應對措施，但是食品藥品安全問題頻發(fā)，食品藥品安全事件不斷觸碰人們的心理底線。

（三）生產(chǎn)生活中毒事件時有發(fā)生

隨著科學技術的不斷進步、制造流程的智能化及生產(chǎn)防護措施的改進，危害作業(yè)工人身體健康和生命安全的事件得到有效控制，但是職業(yè)中毒與生產(chǎn)中毒事件也時有發(fā)生。職業(yè)病高發(fā)于礦產(chǎn)企業(yè)、有色金屬生產(chǎn)部門、建材與鐵道行業(yè)， 而職業(yè)病多方的生產(chǎn)行業(yè)是職業(yè)中毒的聚集地。據(jù)國家衛(wèi)生計生委2014年發(fā)布：上海常見的職業(yè)病有塵肺病、急性職業(yè)中毒、慢性職業(yè)中毒等疾病。2013年，上海共報告職業(yè)病358例，其中塵肺病121例，引起急性職業(yè)中毒的化學物質(zhì)主要是一氧化碳、二氯乙烷和氯氣，此三種物質(zhì)共發(fā)生中毒68例；病死率最高的是硫化氫中毒，中毒21例，死亡5例；引起慢性職業(yè)中毒的化學物質(zhì)主要是苯、鉛及其化合物（不包含四乙基鉛）、砷及其化合物，分別為15例、17例和14例。隨著化工工業(yè)發(fā)展及新材料技術的不斷引進，新的職業(yè)中毒形式與生產(chǎn)中毒事件也陸續(xù)發(fā)生，有毒物質(zhì)與有害氣體會給工業(yè)生產(chǎn)及作業(yè)工人帶來新的困難和考驗。

（四）人為因素是導致突發(fā)公共衛(wèi)生事件的主要因素

突衛(wèi)事件的發(fā)生與發(fā)展有著多重的誘發(fā)因素，自然因素導致的突衛(wèi)事件有其必然性和偶然性，而人為因素和自然、人為因素交叉作用誘發(fā)的突發(fā)事件都與人的行為有著非常密切的關聯(lián)，大部分衛(wèi)生事件的發(fā)生是可以完全避免的。對于自然因素觸發(fā)的衛(wèi)生事件，由于科技水平的制約性和認知能力的局限性，人類不可能消除和避免自然因素誘發(fā)的突發(fā)事件，最大限度做好防控與監(jiān)督工作是降低損害的最佳路徑。人為因素觸發(fā)的衛(wèi)生事件可以通過兩類方式進行處理和歸類。第一，很多人為性的衛(wèi)生事件是完全可以避免的，人為因素仍然是激發(fā)突發(fā)衛(wèi)生事件的主要原因，特別是食品藥品安全問題及日常生活中毒事件，可以采用政府行政職權、宣傳教育、法制化進程及制定相關預案的途徑進行解決，運用切實可行的辦法把被動應對突發(fā)事件轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃庸芾硗话l(fā)事件。第二，針對自然因素誘發(fā)的突發(fā)事件，建立健全科學的應急管理機制，構建權威性與專業(yè)化應急管理決策機制、預警防范機制，及時有效地進行應對和預警。隨著市場經(jīng)濟的縱深發(fā)展，追求利益和產(chǎn)出效能最大化的過程是促使突發(fā)衛(wèi)生事件發(fā)生的巨大推動力，違背市場原則和法律規(guī)范的經(jīng)濟行為在短期獲取暴利的同時，換取的是資源的極端消耗及突發(fā)事件的爆發(fā)，最終損害的還是人民大眾的切實利益。

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*本文受上海出版?zhèn)髅窖芯吭骸⑸虾３霭嬗∷⒏叩葘？茖W校招標課題資助，課題編號：SAYB1412。

（作者單位：上海出版印刷高等?？茖W校）