博弈論視角下我國城市房屋拆遷政策變遷分析

摘要：我國城市房屋拆遷政策自1991年形成以來共經歷了兩次重大的變遷，每次變遷都是中央政府、地方政府、房地產商和被拆遷人博弈的成果，是對現有利益格局的重新調整。博弈論是政策分析的一項重要工具，能實現納什均衡的制度能使博弈各方達到均衡，從而主動遵從和維持現有的制度。我國現有的城市房屋拆遷政策并不是一項均衡的制度，在博弈格局中并非是納什均衡的體現，因此這項制度隱含著一系列的非穩定因素。

關鍵詞：拆遷；政策；博弈論

一、博弈論與公共政策

公共政策的本質是對社會利益的權威性分配，公共政策的變遷是不同主體之間進行利益博弈的結果。博弈論是現代社會運用較廣的一套理論，約翰·納什在其論文《n人博弈中的均衡點》中指出，均衡點就是n個參與人的一組策略選擇，在其他人策略選擇不變的情況下，任何人都不能通過改變策略來使其期望支付得到改善。這一均衡被后人命名為“納什均衡”，制度變遷中的制度均衡也可用納什均衡來解釋，只有當現有制度達到納什均衡時才能穩定地運行，若納什均衡被打破就有制度變遷的風險。

二、博弈論視角下我國城市房屋拆遷政策的變遷分析

我國房屋拆遷政策的形成和變遷本質上是拆遷的各方主體博弈的結果。在博弈過程中，當各方利益能得到有效的調和或各方處于勢均力敵的狀態時，房屋拆遷政策會達到一定的均衡狀態并保持穩定的運行。而一旦這種勢均力敵的狀態被打破，其中一方利益受損，處于劣勢地位的一方就會產生制度變遷的需求，從而打破制度的均衡，當均衡被打破后制度變遷能否實現還有賴于各方力量博弈的結果。

（一）城市房屋拆遷政策形成階段的利益博弈分析

隨著我國住房日益私有化，拆遷過程中出現了“被拆遷人”這一主體。為了規范拆遷行為中各方主體的行為，盡量減少因摩擦而產生的交易成本，1991年國務院頒布了《城市房屋拆遷管理條例》，標志著我國城市房屋拆遷政策初步形成。

在《城市房屋拆遷管理條例》頒布初期，房屋拆遷涉及的利益主體較為簡單，主要包括中央政府、地方政府、國有拆遷單位和被拆遷人。中央政府和地方政府的主要訴求是通過舊城改造以促進經濟發展并改善居民居住條件；國有拆遷單位不存在獨立的利益訴求；對于被拆遷人而言，通過拆遷能得到適當的補償與安置，能有效地改善自身的居住條件。因而在這一階段，各方主體的利益得到了有效的調和，不存在明顯的利益矛盾和利益博弈，政策達到了一定的均衡狀態。

（二）城市房屋拆遷政策第一次變遷階段的利益博弈分析

隨著時間的推移，房屋拆遷中涉及的利益主體逐漸增多且關系錯綜復雜，中央政府的主要訴求是大力發展經濟、完善城市建設，在一定程度上支持拆遷；地方政府則開始和中央政府分化，在稅收制度的影響下，地方政府力求通過出讓城市土地使用權以增加地方稅收，地方政府開始成為一個利益團體；以房地產商為代表的城市建設主體能從拆遷行為中獲得巨額的經濟利潤；被拆遷人的利益則受到了較大的損害。當拆遷政策不能有效地調和各方面的利益時，以被拆遷人為代表的社會公眾產生了政策變遷的需求，制度均衡被打破，在雙方的利益博弈過程中，被拆遷人的利益訴求受到了中央政府的關注。國務院于2001年通過了新的《城市房屋拆遷管理條例》，這是我國城市房屋拆遷政策的第一次變遷。

新的拆遷政策對各方的利益進行了一定程度的調和，將“作價補償”修改為按照房屋的區位、用途等市場估價給予被拆遷人貨幣補償，開始關注被拆遷人的利益，在短期內，制度達到一定的均衡。

但總體而言，當時社會發展依然是以經濟建設為中心，拆遷過程中的個人利益必須服從國家利益和集體利益，對被拆遷人的權益維護較少。城市房屋的拆遷實際上應該分征收和拆遷兩步走，先由地方政府負責征收居民土地并對居民進行安置和補償，然后由房地產商介入進行拆遷并重新建設，但新修改的《條例》卻將征收和拆遷都交由開發商來完成，而地方政府只需頒發相關許可證即可。在這種情況下，追求自身利益最大化的房地產開發商經常在未能和被拆遷人達成相關安置和補償協議的基礎上進行強拆，強拆必將引起被拆遷人的強烈反抗，被拆遷者與房地產商之間的利益博弈日趨激烈。

（三）城市房屋拆遷政策第二次變遷階段的利益博弈分析

2009年，北京大學五名教授上書全國人大常委會，建議修正《城市房屋拆遷管理條例》，國務院也正式著手開始修改《條例》，在深入調研和廣泛吸取專家學者、各方代表建議的基礎上，于2011年1月通過了《國有土地上房屋征收與補償條例》，標志著我國房屋拆遷政策的第二次變遷得以完成。

這一階段的利益博弈主體按照他們對制度變遷的意愿可分為兩個陣營，一方是以地方政府和房地產開發商為代表的反對制度變遷方（簡稱為O方），另一方是以中央政府、被拆遷人、專家學者和一般社會公眾為代表的支持制度變遷方（簡稱為S方）。在雙方的博弈中，博弈參與者都有兩個策略選擇，即改變現有制度和維持現有制度，不同策略下各博弈方支付具有明顯差異。

對于O方中的房地產開發商而言，當時的房屋拆遷政策為其獲得巨額的經濟利益提供了制度保障，維持現有制度所需的成本包括對決策者施加壓力和與S方進行周旋對抗而付出的人力、物力、財力和時間，而維持現有制度的收益則是巨額的“剪刀差”利潤，維持現有制度的收益大于成本。對于O方中的地方政府而言，在當時的城市房屋拆遷政策下，只需付出較小的監督成本就能從出讓土地中獲得較大的經濟收益。基于以上成本收益分析，O方傾向于選擇的博弈策略是“維持現有制度”。

對于S方中的中央政府而言，當時的拆遷政策雖能促進經濟的快速發展，但伴生的是對公眾利益的損害和對社會穩定的危害。中央政府改變現有制度所需的成本是供給制度所必須的經濟成本、時間成本、協調各方矛盾所耗費的精力；所獲得的收益是政府聲譽、良好形象和公信力。基于我國行政理念的轉變，中央政府更加注重社會收益而非經濟收益，因此改變現有制度獲得的收益要大于成本。

對于S方中的被拆遷人而言，當時的拆遷政策完全損害了其根本利益，其改變現有制度所需的成本是積極向政府表達自己利益訴求、參與公共政策制定所需付出的物質和精神的代價，以及遭到政府拒絕或房地產商抵制的風險；而改變現有制度獲得的收益則是在房屋拆遷中切實維護自身的權利和利益，包括人格尊嚴、合理的賠償與安置、更好的居住條件和生活條件等，收益明顯大于成本。

對于S方中的相關專家和學者而言，是否改變現有制度并不和其切身利益掛鉤，他們改變現有制度所需付出的成本是時間、精力、遭到決策部門反對和抵制的風險，而改變現有制度所獲得的收益是成功運用專業知識參政、履行社會責任而獲得的成就感和滿足感、成功推動現有制度的改變而獲得的社會知名度與美譽度及由此而帶來的各方面的物質或精神上的利益，因此相關專家學者改變現有制度所獲得的收益也要大于其成本。

以上是O方和S方單方面“維持現有制度”或“改變現有制度”的成本收益分析，但當他們參與博弈時，博弈者所得的結果不取決于自己單方面的策略選擇，也依賴于對方的策略選擇。具體而言，當S方選擇“改變現有制度”這一策略時，若O方也選擇“改變現有制度”這一策略，則制度變遷的可能性較大，其獲得的收益也較大；但若O方選擇了“維持現有制度”這一策略，制度變遷能否實現具有較大的風險，其收益也相應減少。同理，當O方選擇“維持現有制度”這一策略時，若S方也選擇“維持現有制度”這一策略，則其固有利益能得到較好的維護，收益較大；但若S方選擇了“改變現有制度”這一策略，則存在制度變遷的風險，其收益也會受到一定的影響。具體情況見表1。

由表1可看出，在我國當時的社會背景與價值取向下，雙方都選擇“改變現有制度”這一策略所獲得的整體收益最大，這使得我國城市房屋拆遷制度的變遷成為必然，我國《國有土地上房屋征收與補償條例》的頒布較好地證實了這一點。

三、城市房屋拆遷政策不穩定的原因和對策分析

我國現行的城市房屋拆遷政策已經運行三年有余，但其運行的過程中依然存在一定的不穩定因素會影響其執行效果和未來的發展。

如表1所示，在O方和S方的博弈過程中，從社會整體利益出發，雙方最后選擇了都“改變現有政策”的策略，于是完成了制度的變遷，促成了我國新的拆遷政策的出臺。但D點卻并不是博弈中的納什均衡點，對于O方而言，在S方的策略給定時，它可以通過單方面地改變自身的博弈策略來增加自己的收益。對于并不處于納什均衡點的這一博弈策略組合，O方不存在遵守的積極性和主動性，它會單方面地放棄或改變現有的策略選擇，因此在我國新拆遷政策的執行中，以地方政府和房地產商為代表的O方會選擇抵制或再次改變現有政策。這一推測在現實中得到了驗證，2013年發生的“四川蓬溪雇人砍斷拆遷戶雙腿案”和“廣西南寧青秀區9.28強拆事件”便是最好的例證。

為了維持現有政策的穩定與保障執行的效率，必須致力于讓D點成為納什均衡點，而這就需要從根本上改變當前的利益格局，從而讓S方和O方在D點的收益達到最大值。具體而言，一方面可以通過嚴格的執法對那些扭曲執行或抵制執行當前拆遷政策的行為進行嚴厲的懲罰，增加地方政府和房地產商抵制現有制度的成本；另一方面，可將地方政府的土地轉讓權回歸中央政府，減小其在拆遷中的尋租機會，從而減小其再次推進制度變遷的收益，遏制其改變現有政策的需求。唯有如此，才能從根本上調整當前的利益格局，才能保障我國當前政策的穩定與順利執行。

參考文獻：

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[3]白銳，劉洪科.我國城市拆遷政策變遷分析[J].社會主義研究，2010（04）.

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【作者單位：海南大學應用科技學院（儋州校區）】