加強(qiáng)小額貸款公司法律監(jiān)管的建議

摘要：小額貸款公司具有商業(yè)兼公益性、民間金融草根性等特征。由于缺乏對(duì)小額貸款公司的專門立法，小額貸款公司發(fā)展日益暴露出風(fēng)險(xiǎn)問題，因此，要明確小額貸款公司監(jiān)管的主體和內(nèi)容、制定監(jiān)管制度、建立激勵(lì)監(jiān)管機(jī)制。

關(guān)鍵詞：小額貸款公司；法律監(jiān)管；建議

小額貸款公司在不同國家具有不同的制度形態(tài)，主要是指一種小額資金流動(dòng)的信貸活動(dòng)。我國的小額貸款公司產(chǎn)生于中央銀行和銀行監(jiān)督管理委員會(huì)聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》（銀監(jiān)發(fā)（2008）23號(hào)）（以下簡稱“指導(dǎo)意見”），它是指由自然人、企業(yè)法人或其他社會(huì)組織依法投資設(shè)立，不吸收公眾存款，經(jīng)營小額貸款業(yè)務(wù)的有限責(zé)任公司或股份有限公司。本文在分析小額貸款公司的特征和經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，針對(duì)小額貸款公司法律監(jiān)管中存在的問題，提出了加強(qiáng)小額貸款公司法律監(jiān)管的建議。

一、小額貸款企業(yè)的特征

（一）商業(yè)兼公益性

小額貸款企業(yè)和其他商業(yè)企業(yè)一樣，是以市場(chǎng)為導(dǎo)向、追求自身利潤的獨(dú)立運(yùn)行的機(jī)構(gòu)，追求商業(yè)的可持續(xù)性。《指導(dǎo)意見》中第4條規(guī)定：“小額貸款公司按照市場(chǎng)化原則進(jìn)行經(jīng)營，貸款利率上限放開，但不得超過司法部門規(guī)定的上限，下限為人民銀行公布的貸款基準(zhǔn)利率的 0.9 倍，具體浮動(dòng)幅度按照市場(chǎng)變化自主確定”，這就賦予了小額貸款企業(yè)更多的謀求財(cái)富的自主經(jīng)營權(quán)，是其商業(yè)性的基礎(chǔ)。但是小額貸款企業(yè)也體現(xiàn)了一定的公益性，例如在一些地方管理辦法中明確規(guī)定，小額貸款公司向“三農(nóng)”建設(shè)提供貸款的數(shù)量占資本的比例。

（二）民間金融草根性

小額貸款公司屬于民間金融的一部分，民間金融經(jīng)歷了一個(gè)完全禁止到逐步放開的時(shí)期，因此，民間金融在我國發(fā)展相對(duì)滯后。經(jīng)過三十余年的改革開放，我國民間積累了大量的民間資本，民間金融已經(jīng)占我國影子銀行體系總規(guī)模約 33%， 具有巨大的潛力，小額貸款公司作為其中的一部分，有可能借助民間金融的優(yōu)點(diǎn)快速發(fā)展，并很好的服務(wù)于草根階級(jí)。但是，民間金融具有極不規(guī)范性，違法犯罪活動(dòng)時(shí)有發(fā)生，需要有關(guān)部門進(jìn)行強(qiáng)有力的監(jiān)管。

二、小額貸款公司經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)分析

（一）自身經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)

首先，小額貸款公司其運(yùn)營資金的渠道受限，有些小貸公司存在違法吸收存款的現(xiàn)象；抽逃資本金、出資不實(shí)也是小額貸款公司經(jīng)營中存在著的問題。其次，小額貸款公司存在著違規(guī)給“關(guān)系戶”發(fā)放貸款等不良現(xiàn)象。當(dāng)出現(xiàn)借款人違約時(shí)，暴力追款的現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生，極大損害了小額貸款公司的形象。

（二）借款者違約風(fēng)險(xiǎn)

在北大法意的數(shù)據(jù)庫中，搜索小額貸款公司，有3128個(gè)案子（占總數(shù)的99%）都是借款人違約引起的糾紛，訴訟的最終結(jié)果都是借款人敗訴。

三、小額貸款公司法律監(jiān)管中存在的問題

（一）由定性引起的監(jiān)管混亂

《指導(dǎo)意見》及各地管理辦法沒有明確小貸公司是否是金融機(jī)構(gòu)，這為監(jiān)管問題提出了一個(gè)難題。定性不明確導(dǎo)致監(jiān)管部門不明確，各個(gè)監(jiān)管部門的職責(zé)的劃分不明確，這既不利于小額貸款公司的風(fēng)險(xiǎn)控制，又不能使金融資源得到合理的配置。同時(shí)由于監(jiān)管的缺位，為了嚴(yán)控風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)定小貸公司只貸不存、杠桿利率等處處限制，導(dǎo)致融資渠道的受限，這是監(jiān)管異化的表現(xiàn)。

（二）重合規(guī)性監(jiān)管，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)并沒有得到控制

目前，我國對(duì)小額貸款公司的監(jiān)管主要是考察其執(zhí)行有關(guān)法律、規(guī)章的狀況來進(jìn)行的，監(jiān)管部門并不能隨時(shí)跟蹤小額貸款企業(yè)的運(yùn)行，很容易造成小額貸款公司通過虛設(shè)憑證、偽造賬簿等方式來躲避監(jiān)管，單純地合規(guī)性監(jiān)管不能起到監(jiān)管的作用。

（三）法律文件中沒有對(duì)小額貸款公司法律地位的確認(rèn)

金融機(jī)構(gòu)是指專門從事貨幣、信用活動(dòng)的中介組織。金融機(jī)構(gòu)分為銀行金融機(jī)構(gòu)和非銀行金融機(jī)構(gòu)兩類。銀行金融機(jī)構(gòu)可以開展吸收存款，發(fā)放貸款，向社會(huì)提供支付和結(jié)算業(yè)務(wù)，而非銀行金融機(jī)構(gòu)不能吸收社會(huì)公眾的存款，主要從事信用、貨幣業(yè)務(wù)，不具備支付、結(jié)算等功能，如信托公司、擔(dān)保公司、證券公司、基金公司等。顯然，從上述小額貸款公司運(yùn)行模式來看，小額貸款公司應(yīng)該屬于非銀行金融機(jī)構(gòu)，但是我國的法律文件并沒有將這一法律地位予以確認(rèn)。

四、加強(qiáng)小額貸款公司法律監(jiān)管的建議

（一）明確監(jiān)管部門和監(jiān)管內(nèi)容

監(jiān)管部門和監(jiān)管內(nèi)容的確立是監(jiān)管體系的基礎(chǔ)。目前對(duì)小額貸款公司的監(jiān)管部門主要是政府金融辦或由當(dāng)?shù)卣付ㄒ粋€(gè)部門負(fù)責(zé)小額貸款公司監(jiān)管工作。金融辦由于缺乏專業(yè)的技術(shù)和人才，很難對(duì)小額貸款公司進(jìn)行有效的監(jiān)管。因此，可由中國人民銀行和金融辦相結(jié)合的方式來對(duì)小額貸款公司進(jìn)行監(jiān)管，人民銀行對(duì)小額貸款公司的利率、資金流向進(jìn)行跟蹤監(jiān)測(cè)，并將小額貸款公司信用狀況納入信貸征信系統(tǒng)。小額貸款公司應(yīng)定期向信貸征信系統(tǒng)提供貸款人、貸款金額、貸款擔(dān)保和貸款償還等業(yè)務(wù)信息。

（二）完善監(jiān)管制度

目前對(duì)小額貸款公司的準(zhǔn)入門檻等制度的設(shè)計(jì)主要是參照傳統(tǒng)的金融機(jī)構(gòu)，而小額貸款公司和傳統(tǒng)的銀行又存在很大的差別，同時(shí)又不同于一般性工商企業(yè)，因此，應(yīng)該對(duì)小貸公司準(zhǔn)入門檻制度進(jìn)行專門的設(shè)計(jì)。由于小額貸款公司的設(shè)立門檻較低，容易將風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散到社會(huì)公眾。因此，要加強(qiáng)小額貸款公司資金來源運(yùn)用監(jiān)管。上海《關(guān)于促進(jìn)上海市小額貸款公司發(fā)展的若千意見》（2010年修訂版）中已經(jīng)允許境外機(jī)構(gòu)投資者在國內(nèi)設(shè)立小額貸款公司，但是在注冊(cè)資本、業(yè)務(wù)范圍等方面的監(jiān)管比對(duì)農(nóng)村信用合作社的監(jiān)管更為嚴(yán)格。同時(shí)，適度放寬融資杠桿比例限制。按照現(xiàn)行規(guī)定，小額貸款公司向銀行的貸款不得超過資本金的50%。在市場(chǎng)準(zhǔn)入上，降低最低注冊(cè)資本和放開上限要求，使投資人擁有更大的自主決定權(quán)，使市場(chǎng)具有更大的決定權(quán)。

（三）建立激勵(lì)性監(jiān)管機(jī)制

小額貸款公司制度引入激勵(lì)性監(jiān)管，可以彌補(bǔ)控制性監(jiān)管的不足，激發(fā)小額貸款公司進(jìn)行合法經(jīng)營的積極性。激勵(lì)性監(jiān)管主要是給予小額貸款公司以一定的經(jīng)濟(jì)利益，包括稅收優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)貼、金融扶持、市場(chǎng)優(yōu)先準(zhǔn)入的便利等。例如，國家稅務(wù)總局《關(guān)于農(nóng)村金融有關(guān)稅收政策的通知》（財(cái)稅〔2010〕4號(hào)）規(guī)定自2009年1月1日至2013年12月31日，對(duì)金融機(jī)構(gòu)農(nóng)戶小額貸款的利息收入免征營業(yè)稅，在計(jì)算應(yīng)納稅所得額時(shí)，按90%計(jì)入收入總額。可以考慮為小額貸款公司制定類似的規(guī)定，或允許小貸款公司適用此規(guī)定。上海在《關(guān)于促進(jìn)上海市小額貸款公司發(fā)展的若干意見（2010年修訂版）》中規(guī)定，對(duì)符合經(jīng)營穩(wěn)健、管理規(guī)范、撥備充分等條件的小額貸款公司向銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的融資在不超過其資本凈額50%的范圍內(nèi)支持；經(jīng)營規(guī)范、運(yùn)行良好、服務(wù)“三農(nóng)”和小企業(yè)成效顯著、需要補(bǔ)充資本的小額貸款公司，經(jīng)區(qū)（縣）政府預(yù)審并報(bào)市金融辦等部門同意，可優(yōu)先進(jìn)行增資擴(kuò)股。

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（作者單位：遼寧大學(xué)新華國際商學(xué)院）