水利行政事業單位財務管理的風險與控制

摘要：我國的水利活動涵蓋門類較多，其中包括防洪 、排水 、灌溉 、水力、水道、給水、污渠、港口工程等，這些大多是關乎國計民生的事。對此，我國的水利部門為推進“金水工程”又好又快發展做了許多扎實的工作，但是由于對水利資金管控的不嚴格，有的單位在水利資金規范化管理上出現了一些問題。本文就加強對水利行政事業單位財務的管控，進一步做好水利財經工作進行分析。

關鍵詞：政企合一；水利設施建設；財務制度

一、我國水利資源及主要問題概述

我國南北跨度大、地勢西高東低，大多地處季風氣候區，人多水少、水資源時空分布不均是我國的基本國情水情，洪澇災害頻繁、水資源嚴重短缺、水土流失嚴重及水生態環境脆弱等特點，決定了我國是世界上治水任務最為繁重、治水難度最大的國家之一，興水利、除水害是治國安邦的大事。隨著工業化、城鎮化和農業現代化的加快推進，水資源供需矛盾將日益突出。目前，我國人均用水量約為440立方米，僅為發達國家的40%左右，約為世界平均水平的2/3，供水能力明顯不足。我國用水方式粗放。我國單方水糧食產量不足1.2公斤，而世界先進水平已達2～2.4公斤；萬元工業增加值用水量約116立方米，為發達國家的2～3倍；農業灌溉用水有效利用系數只有0.5，遠低于0.7～0.8的世界先進水平。

水利事業單位在國民經濟及社會的發展中有著非常重要的地位。在我國，水利事業單位需要承擔大量的行政管理及服務職能，負責防洪、排水、灌溉等多項任務。現階段我國的水利事業單位處在一種似政非政、似企非企的夾縫中。一方面財政撥款與其承擔的事業任務量不相適應；另一方面事業單位利用自身資源優勢，開展經營和投資，缺乏明確的政策導向和制度支撐。

二、水利部門財務情況概述

我國的水利事業單位分類較多，既有公益性或承擔行使政府職能的行政事業單位，又有屬于生產經營性的企業，而在大多數地方，由于受到編制等因素的影響，往往又出現二者合一的單位。這就使得財務管理制度各異，財務管理體系、運行方式、會計核算程序等均存在差異，管理難度較大。

三、水利事業單位財務管理中存在的問題

前文中我們提到了水利部門分類較復雜，財務系統管理都自成體系，管理難度大，在這其中，尤其以政企合一的水利事業單位存在的問題較多，產權不明晰、事權不清楚等問題最為突出，從而導致財務管理工作中極易出現漏洞。此外，由于所有的投資都是有風險的，水利建設投資的財務風險是在水利建設過程中，建設資金由于種種原因而遭受一定的損失，主要表現在工程造價過高或國有資產流失兩種情形。

（一）預算編制管理落后

我國《預算法》中規定，預算是對未來一定時期內收支安排的預測、計劃。根據國家對水利預算的要求，水利事業單位必須根據制訂的水利事業發展計劃和上級部門下達的水利工程任務編制年度財務收支計劃。但是在實際工作中，由于有的單位是政企合一的形式，單位在預算編制的問題上側重點偏差較大。以經營性為主的單位，在預算編制、申報過程中，往往以突出設備更新、改造為主的預算支出，壓縮盈利收入；以基礎建設為主的單位，在預算編制、申報過程中，往往以突出項目使用資金的預算為主；以公益性事業為主的單位，在預算編制、申報過程中往往以人力資源消耗的預算為主；而以承擔政府職能的行政單位在預算編制、申報過程中，往往以增加行政性辦公經費為主。這些預算編制都存在著問題，都在高標準編制預算，其目的都一樣，都是在爭取最大化的財政資金。

其中，尤為關鍵的是，政府對水利方面的資金投入過多的被這些預算占用，一旦發生地區性災害，極易導致水利災害防治資金的使用出現缺口，給國家和人民帶來嚴重的損失。

（二）收入、支出管理不規范

這些部門不僅在編制申報上做文章，在單位的收入和支出管理上也存在了許多的問題。由于這些單位多以政企合一的形式存在，在收入管理方面，行政單位采用行政單位的一套收支管理模式，不對應納入單位預算管理中的企業營利性收入進行統一管理、統一核算；而企業單位采用的企業單位的一套收支管理模式，對政府財政資金進行帳外管理；而有的部門則存在著隱瞞收入、巧立名目擠占挪用財政資金的情況。在支出方面更為混亂，除發放工資外，這些單位還巧立名目違規發放福利補貼，擴大行政開支范圍，在不經過嚴格審批的情況下隨意改變專項資金用途，甚至還私設小金庫。

（三）財務管理體系不健全

雖然這些單位都建立了財務管理規章制度，但是由于政企不分，這些制度在使用過程中是形同虛設一樣。前文中我們提到這些違規現象，其實在財務制度中都有明確的規定，都是明令禁止的行為，但是這種“雙軌制”的格局造成了很多的漏洞。在行政事業方面，如果資金在使用的時候行政審批手續復雜、審計監督環節較嚴格，往往走企業財務渠道；在企業經營方面，如果企業資金往來過密、過頻繁的時候，往往行政財務下有多個賬號，從而逃避稅務等部門的檢查。這種避重就輕、避實就虛的行為，完全擾亂了單位的正常財務活動，同時也給財務審計帶來了難度和壓力。

（四）財務審計監督體系不完善

由于水利事業中有很大比重的公益性基礎建設項目，所以政府對于水利項目的投資都是不遺余力的，但是正是水利行政部門的這種政企合一導致對資金在使用過程中的監督落實、管理、審計等情況存在缺失和漏洞。

其中，尤為關鍵的是，水利行政事業單位的審計工作往往是在項目結束后進行，在項目立項、施工過程中不能進行監督，不利于對其中出現的擠占資金等情況的審計，對其中存在的假賬、假票甚至是假項目更是無法進行核實，從而導致審計環節對水利行政事業單位的財務管理形不成體系、形不成約束力，甚至出現用流水賬走過場的現象。

四、水利行政事業單位財務管理的控制與改革

（一）完成政企分離

造成水利行政事業單位財務管理混亂的一個最主要、最根本的原因就是政企不分，這種情況固然是由我國的水利方針決定的，我國的水利行業需要企業和行政單位并存的格局，但是最根本的原因是，很多單位已經習慣于這種政企合一體制下的游離于監管體制之外的高福利環境，很多領導已經把依附于水利行政體制下的企業單位作為自己的“大金庫”。對于這種情況，必須從根源上解決，那就是讓政企徹底分離。

（二）嚴格經費支出管理

在經費支出管理環節，必須建立嚴格的審批制度，對于每一項開支，必須嚴格按照規定的審批權限進行申報、審批后方可報銷。尤其是涉及“三公經費”的支出環節，必須經由上級主管部門核準后，才能支出；對于涉及水利工程施工方面的支付，在對項目整體施工情況、驗收情況及資金使用情況進行上報的同時，必須嚴格按照財政統一支付的形式進行支付；對于社會公益性水利事業的支出，必須進行社會層面的公示，讓全社會對其進行監督；對于經營性水利企業的支出，必須由企業向水利行政主管部門進行申報、備案。

其中，需要有關部門建立重特大水利災害預警機制，建立水利災害保障金制度，以對突發水利災害造成的損失進行及時的補救，這筆資金可以根據當地的實際情況，協調中央財政和地方財政進行落實。相關部門要加強對這筆資金的有效管控，除應急情況下，任何單位和個人不得擅自挪用這筆資金。這筆資金在使用時，雖然可以采取特事特辦的原則，但是在使用過后必須將使用情況上報政府及財政單位進行報備。

此外，對水利事業單位的事業性收益應全部納入預算統一管理，建立完善的水利事業單位事業性收益管理制度、統計報告制度和監督管理制度，實現水利事業單位事業性收益管理工作的經?；⒅贫然c科學化。

（三）加強審計監督

由于涉及水利項目的資金使用過程中存在特殊性，所以為了加強對水利部門的財務及資金管理，可以采用分類管理的辦法。對于預算內資金和行政事業性一般性支出，審計部門可以加強資金往來賬目的監督監管，對于涉及水利工程施工項目的資金，審計部門可以采取提前介入或與監察局、紀檢部門聯動合作的機制進行，在工程施工的項目理想、預算申請環節就介入，除對工程預算進行復核之外，還可以委托第三方單位對工程施工進度、質量等環節進行監督監管，對工程資金使用情況進行逐一審核，對工程資金支付進行有效管控。

五、結語

俗話說一方水土養育一方人，水利設施的建設關乎于人民群眾的日常生產生活，水利職能部門的作用在于保障人民群眾的安居樂業。水利行政事業單位的財務管理是這一切的保障，鑒于其中存在的種種問題，必須建立一個有效、科學、合理的管控機制，這樣才能既規范水利資金的使用，又規避行業風險，更重要的是提高政府在人民群眾中的公信力，為構建和諧社會做出積極貢獻。此外，加強水利事業單位的財務管理，使其與國家財務管理的法律法規及其管理的制度相適應，并正確處理好水利事業單位財務管理和改革之間的關系，不僅符合社會主義市場經濟的發展要求，還能夠促進經濟的發展，更好地為水利事業的改革與發展提供服務。

參考文獻：

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（作者單位：江蘇省邳州市水利工程管理總站）