國外公共財政購買教育服務的啟示

摘要：農民工子女教育均等化是對十八大“基本公共服務均等化”的具體執行，然而目前農民工子女教育情況并不樂觀。借鑒國外通過委托、承包、采購等方式購買教育服務的模式和經驗，提出我國可通過委托管理實現教育質量均等化，通過采購（教育券）方式實現入學機會均等化的建議，從而最終實現農民工子女教育均等化的目標。

關鍵詞：農民工；教育均等化；委托管理；教育券

在黨的十八大報告中，首次提出了“基本公共服務均等化”要求。要逐步實現基本公共服務均等化，就必須有相應的體制保障，其中首當其沖的就是要建立和完善公共財政體制，由此公共財政購買公共服務便成為了當下非常熱門的研究議題。

在歐美國家，公共財政購買服務的領域雖各有側重性，但一般都主要集中在衛生（49%）、社會服務（47%）和教育科研（42%）等領域，而這些領域也基本是我國實現基本公共服務均等化的主要內容。但與國外公共財政購買服務相比，我國在教育領域具有很大的獨特性問題急需解決，那就是農民工子女的教育問題。根據十八大提出的基本公共服務均等化要求，就應讓所有適齡兒童都能享受公平的義務教育，而目前我們離這個目標還有一段較長的路需要走。

一、公共財政購買服務的國內外發展

關于公共財政購買公共服務的這種模式，是新自由主義和公共選擇理論推動的新公共管理運動的直接產物。公共選擇理論認為，由政府提供公共服務是缺乏效率的，因此提供公共服務的最好辦法是建立起公私之間的競爭機制。而按照新公共管理理論的觀點，公共服務的供給主體除政府外，還應當包括非政府組織、社區、公民自治組織等第三部門和私營部門。因此，公共選擇理論和新公共管理理論的觀點表明了政府在提供公共服務上的“無能為力”。所以，國外公共財政購買公共服務的核心是把市場競爭機制引入政府實踐，以達到提高服務質量和降低服務成本的目的，這給我國在公共服務的供給上提供了一個新的指導方向。

早些年，由于我國處于社會主義初級階段，剛從計劃經濟向市場經濟轉變，市場經濟體制并不完善，社會組織不夠成熟、資金匱乏，因此在公共服務提供上仍對政府的依賴較大。但隨著我國市場經濟體制改革的不斷深化，政府也正在改變原來大包大攬提供服務的模式，即開始引入競爭機制。這與2013年7月國務院總理李克強在國務院常務會議上提出的“將適合市場化方式提供的公共服務事項，交由具備條件、信譽良好的社會組織、機構和企業等承擔”意見是相吻合的。

二、國外公共財政購買教育服務的方式

自20世紀70年代開始，世界各國紛紛對教育改革進行了探索和實踐，雖然時間有先后，規模有大小，改革力度也各不相同，但他們都不約而同的借助了市場的力量來改革。在這場教育改革中，政府的改革初衷并不是要放棄對教育的責任，而是通過變革承擔教育職能的方式來提高政府提供教育服務的質量和效益。

政府在教育服務提供中的職責主要體現對教育的經費投入、對學校的監督管理以及直接舉辦公辦學校提供教育服務等方面。科學界定政府在教育公共服務中的職責，必須對服務的“付費”和“提供”這兩個問題做出區分。國務院總理李克強在國務院常務會議上提出，政府可通過委托、承包、采購等方式購買公共服務，這實際上也是西方國家為實現政府在教育服務的上述轉變所采用的三種主要方式。

（一）委托方式

在國外政府購買教育服務的實踐中委托方式主要是運用在購買管理方面，即通過簽訂契約，將那些地方教育當局不能很好地執行教育職責的學校委托給區內優質的學校和教育專業機構進行管理，從而快速提升前者的辦學質量，其本質其實是一種干預。委托方式運用較為典型的國外案例主要是英國地方教育當局的職能讓渡合同和畢達哥達斯的連鎖學校。

英國地方教育當局職能讓渡合同是地方教育當局自愿以合同的方式將地方教育當局的一些教育職能讓渡給某些私人機構，但涉及地方教育當局不能讓渡的關鍵性職能如對關鍵計劃和預算的批準等職能依然由地方教育當局負責。畢達哥拉斯連鎖學校通過推行統一的課程管理、技術支持等一系列推動方案，讓公立和私立學校加盟。按照合同的規定，學校與畢達哥拉斯連鎖學校簽署年度合同，在這期間學校可以使用畢達哥拉斯的所有年級的教科書。畢達哥拉斯連鎖學校有它自己的課程，可以在其系統內提供教科書、校長的教育管理培訓、教師培訓、低廉的網絡資源，以及管理和教學支持等。

（二）承包方式

當前，世界各國的政府都在以教育承包的方式為公立教育服務提供保證，其內容包括經營服務、專業服務和輔助服務承包、運作性服務承包、教育性服務承包、設施利用承包和設施利用與教育服務承包。但從歷史上看，教育承包在實踐上主要局限于教育輔助服務項目，如補助式午餐計劃。近年來，這一現象正在發生改變，一些國家開始以承包形式將一些核心教育服務和學校設施交由私營部門經營，如美國等國家開展的特許學校。

特許學校是經由州政府立法通過，特別允許教師、家長、教育專業團體或其它非營利機構等私人經營公家負擔經費的學校，不受例行性教育行政規定約束。這類學校雖然由政府負擔教育經費，但卻交給私人經營，除了必須達到雙方預定的教育成效之外，不受一般教育行政法規的限制，為例外特別許可的學校。特許學校必須在約定期間達成經營目標，而這種目標通常是以改進學校教學現狀為主。

（三）采購方式

國外許多國家通過向私立學校、其他教育機構購買學生的入學位置來滿足不同群體的教育需求，也就是采購方式中的學位購買。這種采購方式不僅可以利用現有私立教育資源解決公立學校不足的問題，而且還能讓學生有更多自由選擇學校的機會。

根據資金是直接發給學生還是學校，政府購買私立教育服務形式可以分為教育券和補貼。教育券是直接發放給學生，幫助學生完成在私立學校的學業；而補貼直接發放給學校，是政府給予私立學校接收學生入學的經濟回報。教育券思想起源于美國，且最具代表性，而新西蘭的選擇教育則是用補貼形式的典型。

美國的教育券主要是為行政區內符合一定條件的家長提供資金，資助他們為子女選擇合適的學校就讀。新西蘭的選擇教育項目是向那些因沒有學校設施而得不到教育的學生提供資助以獲得教育服務。學校從每個選擇教育項目學生身上，可以獲得1100美元的補助費用。

三、實現農民工子女教育均等化的啟示

（一）我國農民工子女教育現狀

農民工子女教育問題，成為現時期中國義務教育新的難點和薄弱環節。根據國家統計局的抽樣調查結果推算，2012年全國農民工總量超過2.6億人，比上年增長3.9%。其總量及速度呈遞增拉大的趨勢，其中隨父母親進城的農民工子女有近2000萬，但他們的教育環境卻不容樂觀。

當前農民工子女的受教育狀況的問題中流動兒童不能適齡入學問題表現最為突出，6周歲兒童中約有46%的適齡兒童幾乎沒有入學接受教育。此外，由于進城務工人員子弟學校的教學質量、公辦學校的接受能力有限，使得能入學接受教育的農民子女較大部分也不能和城市兒童享有均等優質的教育資源，并且農民工子女輟學現象時常出現，其失學率高達9.3%。

（二）困境現狀的教育經費解析

由于進城農民工子女義務教育既脫離了農村義務教育經費的保障，又沒有真正納入城市義務教育經費的保障范圍，這使得一些城市在實施“兩為主”政策時，流入地政府的財政支出壓力日趨增大。這是因為流入地政府的教育經費的預算和實際撥付是根據本地區戶籍人口中適齡兒童的數量來進行的，而日趨增加的農民工子女的教育經費實際是撥付缺失的，從而導致政府對招收農民工子女的公辦學校的教育經費投入不足，降低了公辦學校吸納農民工子女的積極性。一些公辦學校為維持正常的教育教學工作，可能引發收費上的雙軌制等偏離政策目標的做法，最終使政策在執行中出現偏差。

此外，“兩為主”政策在實際執行中還出現了政策落實越好，農民工子女求學數量越多的情況，這使得流入地教育資源更加緊張，當地財政不堪重負。

（三） 國外經驗的啟示

2003年國務院出臺的“兩為主”政策，標志著政府在對待農民工問題上首次引入了基本公共服務均等化的理念。要實現農民工子女教育均等化，就要解決他們在教育起點和教育過程中的均等化問題。起點教育均等化是指每個人都有不受任何歧視開始學習生涯的機會；過程均等化是指在接受義務教育的過程中，不同地區不同學校的受教育者所享有的教育資源的配置公平，即農民工子女在校接受的教學質量應都是優質的，而非被區別對待。

1.委托管理方式實現過程（教育質量）均等化

委托管理以優質資源共享來推進教育均衡，是推進義務教育優質均衡發展的重要工具。委托管理機制是一種“管辦評”三者分立聯動的機制，由政府出資購買服務，以契約的形式，將受援學校的辦學權轉移至支援機構，通過優質資源的流入、嫁接和碰撞，全面提升受援學校的內涵。在這三個環節中，任何一個環節的問題都將使美好的愿望成空。

目前，委托管理給我國在減少城鄉差異、區域差異、學校差異等方面提供了很好的解決方式，并且在國內不少地區已開始實踐性探索，如上海于 2007 年啟動了“農村義務教育學校委托管理”工作，使市郊農村薄弱中小學的辦學質量得到了提升。

2.采購（教育劵）方式實現入學機會均等化

“教育券”理論由美國學者弗里德曼提出的，后來在世界許多地區被采用。通過教育券的使用，將改善之前在農民工子女教育均等化實現中學校動力不足、流入地經費緊張的問題。

教育券的使用，提升學校接受農民工子女的積極性。由于有適齡隨遷子女的農民工家庭能使用教育劵進行學校選擇，一些招生不足的學校為了獲得更多的教育資金，就會有更大的動力接收隨遷農民工子女，從而部分克服長期以來困擾隨遷農民工子女教育的戶籍制度阻礙，使隨遷農民工子女能夠較公平地享受義務教育。其次，教育券可以實現錢隨人走，即保證隨遷農民工子女流動到哪里，教育資金就能跟隨到哪里，解決原來農民工子女教育問題中流入地政府的經費籌措問題，緩解地方政府的教育經費壓力。

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*本文為2013年度浙江省民政政策理論研究規劃課題“公共財政向社會組織購買教育服務研究——基于進城農民工子女教育的視角”項目（項目編號：ZMZC2013053）的研究成果之一。

（作者單位：浙江農林大學）