內部控制的實施與加強

摘要：文章以某農村集體經濟組織在合同管理內部控制上的表現為例，希望通過分析其管理運營中存在的不足，有針對性地提出改善農村集體經濟組織內部控制的意見，以實現構建農村集體經濟組織內控制度的大目標，從而減少在營運中集體經濟組織可能出現的管理問題和財務問題。

關鍵詞：內部控制；合同管理；問題；措施

農村集體經濟組織把千家萬戶的農民與千變萬化的市場連接起來，是城鎮化過程中實現和維護群眾利益的有效載體。改革開放三十多年來，農村集體經濟組織建設取得很大成就，尤其是上海近郊的農村集體經濟組織，在城鎮化過程中資產總量不斷壯大，產業結構趨向多元，經營方式多樣化，相當一部分農村集體經濟組織已經告別單純依靠農業的發展模式，由此而來的是基層集體經濟組織面對日益復雜的內外部環境，面臨的風險不斷變化，對經營管理水平提出更高要求。作為市場主體，在經營活動中農村集體經濟組織以合同作為載體進行各種經濟業務的往來，所以對合同控制的強弱，決定了經營風險的大小，也就直接影響經濟組織的最終利潤。這就使通過內部控制對合同控制系統進行監督和管理成為必然。

一、農村基層內控存在的主要問題

農村集體經濟組織的內部控制是農村合作經濟發展到一定階段的產物。完善和加強集體經濟組織的內部控制可以一定程度上保證經營管理合法合規，維護集體資產安全，確保財務報告及相關信息真實完整，提高集體資產經營效率和效果，維護好集體經濟組織成員的經濟利益，促進集體經濟又好又快地發展。由于當前農村集體經濟組織對內部控制的理念、原則、方法的認識不足，使得其內部控制的效能得不到有效的發揮。

（一）案例描述

A單位地處上海城郊結合部，是典型的“城中村”，集體經濟以租賃業為主，主要是土地和地面建筑物出租，目前正按上海市的規劃進行城中村改造。根據有關政策，改造過程中，政府對土地和地面建筑物給予補償。該集體經濟組織原來的基礎薄弱，無力進行固定資產投資，因此大部分租賃合同是土地出租，地面建筑物都是承租人所建，權屬應歸承租人所有。因對補償價格存在爭議，與承租人無法達成一致，所以很多合同的問題只能通過司法途徑解決。在很多訴訟中A單位都敗訴，或者經過法院調解，雖然達成一致，但是付出了很大的經濟代價，給集體經濟組織造成較大損失。《企業內部控制應用指引第16號——合同管理》指出，合同是企業與平等主體的自然人、法人及其他組織等之間設立、變更、終止民事權利義務關系的協議。加強合同管理的內部控制，是保證集體經濟組織合法合規經營、合理管控經營風險、確保集體資產安全、保護集體經濟組織成員經濟利益的有效手段。但通過對該單位合同管理的內部控制進行分析，在合同的訂立和履行階段都存在問題，因此無論是在日常經營過程中，還是在對合同的終止過程中，均對集體經濟組織造成了非常不利的影響。

1. 合同訂立階段存在的主要問題

第一，沒有明確出租物的合法性。A單位集體所有的土地屬于農業用地，并沒有辦理過建設用地手續，如果用于非農業生產，是違反《土地管理法》的規定的，因此出租土地獲取收益不受法律保護，出租在農業用地上的建造物獲取收益同樣不受法律保護。

第二，協議時效太長。一部分合同期限長達30年，《合同法》規定的時限是20年，超過20年不受法律保護。

第三，合同條款不嚴密。例如，對租賃面積數使用“左右”兩字，漏洞很大；沒有明確協議期限，或者只有起始日期，沒有終止日期，或者期限與起止日期錯配等。

第四，法律關系混亂。租賃協議中出現合作經營、投資等條款，相互之間的權利義務關系混亂。

第五，合同風險管控不力。對承租方的履約能力缺乏調查，租金設計以一口價為主，經營風險留歸自己，而把利益留給承租人，權利義務不對等。

2. 合同履行階段存在的主要問題

第一，未簽訂租賃合同，實際存在租賃行為，或者將草簽的意向書當成正式合同，使雙方行為難受法律保護。

第二，承諾不可能做到的事。部分協議約定租賃方辦理建設用地手續，但如上文所說，這樣的承諾是根本不可能做到的。

第三，合同到期沒有續簽或重訂，仍在生效。因為所有的合同從法律上看都是無效合同，所以司法實踐中，這樣的合同到期后必須及時終止，明確雙方的權利義務。在該單位的改造過程前，有部分合同到期，補償資金已經到集體的賬上，但因為沒有辦理終止手續，承租人在得知有補償后，反而把集體經濟組織告上法庭，因為租賃合同從一開始就是無效合同，因為地面建筑物是承租人所建，這部分補償資金仍要返還承租人。如果當時及時辦理了終止手續，那么這部分補償資金就歸集體所有。

第四，合同登記不規范。例如，協議一方未蓋章；隨意更改合同條款而未簽訂補充協議；合同的保管不力；公章管理不規范，沒有授權控制制度等。

（二）內控存在的問題

從A單位在合同管理存在的諸多問題看，很多問題簡直匪夷所思，但是對農村基層在內部控制各要素上不足之處進行分析，上述現象也就不足為怪了。

1. 內控環境先天不足

農村集體經濟組織沒有股東大會、董事會、監事會，只有經營管理層，在治理結構上極易產生內部人控制現象。農村基層現有的治理結構是黨支部、村委會、集體經濟組織三位一體，黨支部是領導核心，村委會是自治組織，集體經濟組織是經濟實體，三方的權責沒有明確的劃分，很多地方三個組織由一人兼任，權責分配不明確，權利制衡機制缺失。集體經濟組織的高層管理者按規定由集體經濟組織內部成員擔任，管理層“任人唯親”現象時有發生，為內控風險的爆發埋下禍根。組織內部從高層管理者到普通員工，內部控制意識薄弱，對內部控制制度的作用普遍認識不足、重視不夠，對內部控制的認識還停留在會計控制上，甚至認為內部控制就是內部監督。

2. 風險評估意識薄弱

合同管理分為主觀風險和客觀風險。合同管理過程中，由于管理人員素質不高、管理制度不完善、監管力度低等因素可能造成在合同的簽訂、履行、變更或終止的各個階段造成經濟損失，這是主觀風險；合同簽訂各方因綜合實力、信譽程度、財政狀況等可能給企業帶來經濟損失，宏觀環境、自然災害也會給合同的履行帶來影響，這些可以歸為客觀風險。企業對風險必須加以甄別，并采取風險應對策略，確保內部控制目標的實現。A單位的管理層在合同管理上更多地依靠經驗，對承租人的認識更多地依靠人情關系，對企業經營風險認識不足，帶有明顯的農村特色，從而造成了損失。

3. 控制活動制度缺失

在合同簽訂之前，應對合同對象進行詳細調查和研究，確定其履約能力；對合同條文要進行審核，確保合同的內容和條款沒有疏漏；合同執行過程中，要按合同內容和條款對執行情況進行全面跟蹤和監督。只有在整個流程上按內控要求落實到位，才能讓合同發揮最大作用，保護企業的權利。A單位顯然在合同管理內部控制流程上處于失控狀態，給單位的利益造成重大損失。

4. 信息與溝通渠道不暢

通過對A單位內部控制的分析，在合同管理的內部控制上，存在信息溝通渠道不暢等問題。農村集體經濟組織的規模不大，崗位設置上不像大型企業那么細，一人可能身兼多職。雖然A企業內控中做到了不相容職務分離，但合同訂立、合同執行、財務監督之間溝通不暢，甚至不溝通，使得對合同控制的作用沒有充分發揮，如承租人拖欠租金及水電費，財務部門沒有及時傳達給業務部門；業務部門收取租金及水電費，但未按規定開具發票等，致使集體資產受到損失。

5. 監督機制流于形式

當前農村基層都成立了民主理財小組，負責日常監督工作。但是民主理財小組的成員不是按規定由村民選舉產生，而是由村兩委會內部指定并報上級鄉鎮政府備案，A單位就屬于這種情況。另外，民主理財小組成員一般不具備財務專業知識，也沒有崗位責任制，大多每季度形式上開一次例會，基本沒有履行監督職責。A單位的民主理財小組的財務監督印章都是在村主任手里，每次報銷的原始憑證都是由村主任直接蓋章，監督機制已經流于形式。目前農村基層由于各種原因，普遍缺乏內部審計機制。承擔外部監督職能的鄉鎮一級農村經營管理部門，也僅僅在財務人員繼續教育過程中對內部控制業務進行簡單的培訓，根本沒有指導性的實施意見，更遑論在實際工作中貫徹落實。正是因為內外部的監督流于形式，導致農村基層沒有建立有效的內部控制體系。

二、完善農村基層組織內控的措施

（一）改善內控環境

第一，農村集體經濟組織要加快產權制度改革，完善股東會、董事會、監事會、經理層相互制衡的治理結構和議事規則，明確董事會、監事會和經理層在決策、執行、監督等方面的職責權限。第二，農村集體經濟組織應結合業務特點和內部控制要求設置內部機構，明確職責權限，將權利與責任落實到各責任單位。第三，農村集體經濟組織內部無論是高層管理者還是普通員工，都要樹立正確的內部控制意識，絕不能把內控當作財務部門的事，而應做到“內部控制人人有責”。第四，加強對員工的聘用、培訓、辭退等人力資源管理工作。人力資源政策應該更具開放性，可以從集體經濟組織外部引進專業人員，改變管理人員素質不高的格局；規范培訓制度，從思想、技能上適應工作需求，發揮員工的積極性和創造性；設立崗位輪換制度，尤其是敏感崗位，起到相互監督、相互制衡的作用。

（二）提高風險意識，加強控制措施

必須明確規定各個部門和個人授權審批的范圍、權限大小、辦事程序和承擔的相應責任，需經過規定程序授權和審批才能對有關的經濟業務事項進行處理，未經授權和審批，部門或個人不得擅自經手、接觸和處理。同時，要注意按級授權、清晰授權、書面授權，審批范圍要覆蓋全部業務，審批程序要規范。農村集體經濟組織要提高風險意識，盡管是簡單的租賃業務，在瞬息萬變的市場競爭中也存在不小的風險。以合同管理的內部控制為例，在合同的簽訂階段，業務部門要審核租賃標的的合法性、承租人的履約能力等關鍵風險控制點，合同的訂立必須履行審批程序，對條款的制定要經過法務部門或專業律師的審核，并由集體經濟組織管理層的會商和法人代表簽字方能生效；合同履行階段，租金的按時收取、有關安全管理事項等構成風險控制點；合同終止階段，對有關權利義務的規范也是風險控制點。在確定風險關鍵控制點后，就需要按合同管理全流程加強有關的控制活動。

（三）完善信息溝通

農村集體經濟組織應建立健全各業務部門的職責分工，并在日常工作中加強各部門之間的溝通，及時發現內控缺陷并加以改進，使內控機制發揮好作用。例如，在合同履行階段，財務部門應根據合同條款，按時開具發票，租金收取部門應按合同條款及時收取租金，財務部門如未在規定時間內收到租金，須及時與業務部門溝通，確認未按時收款的原因，如屬于承租人的責任，就須將信息及時與法務部門溝通，按照合同條款追究承租人的責任，直至解除合同。同理，內部各部門都應根據職責分工，加強對承租人的日常監督管理，發現承租人違反合同條款的行為，及時加以制止，維護集體經濟利益。

（四）健全監督機制

第一，從內部審計入手，健全內部監督控制。設立內部審計機構，或者在不具備條件的情況下委托外部專業審計人員，對集體經濟組織的內部控制體系進行審計，發揮審計評價、監督和檢查作用，以改善內控環境、健全內控制度。第二，鄉鎮政府職能部門應承擔起對農村集體經濟組織的外部監督職責。有必要在管理基層的賬目的基礎上，加強對基層內部控制的建立和實施情況進行評價和監督。第三，在村級財務公開中，建立內部控制信息披露制度。為保護集體經濟組織成員的利益，減少“信息不對稱”的問題，防止集體經濟組織管理層利用信息優勢損害其他成員的利益，確保集體經濟組織成員能及時、準確、完整獲得信息，形成對管理層有效的外部監督和約束，必須對內部控制體系制定嚴格的披露標準和披露細則。

三、結論與啟示

合同是現代市場環境下集體經濟組織進行交易活動的法律形式和保證，是集體經濟組織開展大部分交易活動的起點。混亂的合同管理不僅影響交易的過程和結果，還直接影響集體經濟組織的資源配置和內部控制的效果。集體經濟組織要想優化、有序地配置資源，必須對合同進行有效的控制。從對A單位的分析看，農村集體經濟組織存在日益增長的經營規模與薄弱的內部控制水平不相適應的問題，在激烈的市場競爭面前處于弱勢地位。農村集體經濟組織的合同管理中存在優化內部控制的空間，加強合同的有效內部控制是擺在集體經濟組織面前的一項重要任務。同時， 在追求內部控制的完善性和有效性的過程中， 應該結合農村基層的特點，從成本效益上考慮，農村集體經濟組織不能完全要求按照大型企業的做法設計內部控制，要因地制宜，對合同管理中的不同控制措施給予不同程度的重視，具體情況具體分析，切勿整齊劃一地一刀切。本文結合農村合作經濟組織自身的特點，探索一個健全而合理的內部控制機制，以實現其戰略目標、經營目標和財務目標，增強農村集體經濟組織在市場中的核心競爭力。

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（作者單位：上海市寶山區大場鎮經濟管理事務所）