森林組合對我國集體林經營管理的啟示

摘要：在日本民有林的發展過程中，森林組合發揮了積極的作用。我國集體林區實行的是森林資源勞動群眾集體所有制，產權不明晰，難以真正實現所有權與經營權的分離，林業生產要素的市場化配置程度較低，林業生產力水平提高緩慢，與經濟社會協調發展的要求存在較大差距。因此，借鑒國外林業發達國家發展林業的成功經驗，盡快建立起高效率的森林經營管理模式，無疑是一項十分迫切的任務。

關鍵詞：森林組合；集體林區；管理模式

日本的森林組合在其民有林的發展中被證明是一種行之有效的管理模式，這對我國搞好集體林經營具有一定的借鑒意義。

一、森林組合及其在日本民有林發展中的作用

（一）森林組合的形成

日本自明治維新以后，經濟社會發展迅速，森林資源也在不斷壯大。日本國有林的振興主要靠中央設立管理機構、配備專業技術人員，充分發揮中央政府在林業管理中的職能作用和相對較強的專業技術優勢，絕大多數的國有林由農林水產省林業廳及其所屬的營林局（支局）直接管理。對于私有林的管理政策曾經比較寬松，主張私有林可以自由經營，但1897年發生的大洪水，使國民意識到不對私有林進行管理，林地荒廢會引發水災等嚴重自然災害，在隨后頒布的日本第一部森林法中首次提到了私有林經營問題，該法明確規定私有林未經許可不得開墾為農田。

日本的村落在1907年創立了森林組合，對本村落范圍內的森林資源實行共同管理。森林組合經本村多數人同意即可設立，創立之初，其遵循的基本原則是“任意設立，強制加盟”。當時的森林組合大多數是以市町村為單位，將那些經營面積在3000公頃以下或者雇工不超過100人的小林主組織起來，成立互助合作組織，進而實現經營權與所有權的有效分離，它既提高了森林集約經營水平、保障了私有林主的收益，也促進了森林資源公益效能的發揮。

（二）森林組合的發展

最初的森林組合類型主要包括：森林經營組合、森林保護組合、土工組合和造林組合。在林地私人所有權不變的前提下，農民交納入會金用于經營管護組合體范圍內的森林，并以入會金的多少確定收益的分配比例。1939年日本修訂森林法時，將原來四種森林組合合并為一種，并且要求私有林也要制定森林經營方案；1951年出臺了日本歷史上第四部森林法時強調了森林組合的自愿原則，森林組合經營范圍也進一步擴大。1978年5月1日，有關森林組合的法律條文從《森林法》中獨立出來，單獨制定了《森林組合法》。經過多次修改，目前的森林組合法主要規定了森林組合的業務范圍、入會資格、設立、管理、聯合會、監督、處罰等內容。隨著森林組合數量不斷增加，森林組合在私有林培育中發揮著越來越重要的作用。

（三）森林組合的作用

縱觀日本私有林的發展過程可以看出，森林組合這種管理模式的確立，是與當時日本私有林的生產力發展水平基本相適應的，對私有林的培育保護、經營管理都起到了較大的促進作用，歸納起來具體體現在以下方面。

1. 實現了市場經濟條件下生產要素的合理配置，解決了私有林主個人難以完成的生產、經營活動。

2. 建立了政府管理私有林的有效渠道，政府的管理權是基于政府對私有林進行補貼、低息貸款而取得的，政府的這種職能通過森林組合而得以實現。

3. 是林產品市場有效率的組織者和管理者，及時發布林產品市場供求信息，組織產品拍賣等。

4. 為私有林經營者提供相關技術培訓和信息咨詢。

二、我國集體林經營存在的主要問題

始于2003年的新一輪集體林產權制度改革，基本解決了集體林產權主體虛置的問題，開啟了集體林經營管理創新的序幕。與國有林區相比，集體林區森林資源主體多元化，各主體的利益訴求不同，經營森林的動機和愿望各異，從森林經營的角度看，存在一系列迫切需要解決的問題。

（一）經營者組織化程度低，森林經營意識不強

主體改革主要是通過“分林到戶、分山到戶、確權發證”來完成的，廣大林農取代集體經濟組織成為森林經營主體，單個主體經營面積小，森林經營主體總量龐大，結構松散，組織化程度不高。林農關注較多的是現實利益問題，缺少長期開展森林經營的思想準備，提高森林經營質量的意識較弱。

（二）行政監管成本巨大，森林經營方案難以推進

林業生產環節多、鏈條長，從良種壯苗選育、植樹造林、營林撫育、防火防病到主伐利用，都需要做好相應的規劃，環環相扣，相互關聯。客觀上需要一個科學合理、現實可行的森林經營方案做指導，為此行政監管的及時跟進是十分必要的，但各級林業主管部門，由于編制、人員、經費所限，要想真正做到全程監管是力不從心的，行政成本過大。我國集體林經營方案多數是以縣為單位編制的，對林農的經營行為指導性不強、約束力不夠，森林經營的目的主要集中在商品材生產上，森林培育目的單一。

（三）共同管理機制缺失，集約經營強度低

林改后，農民分散經營，缺少必要的聯合，基層林業站、村委會、村民小組的管理職能被削弱，而新的共同管理機制尚未形成。林農個人開展集約經營的能力有限，森林防火、病蟲害防治的基礎設施投入不足，機械化程度降低，對科技的需求缺少自覺性，基本處于粗放經營的自然經濟狀態。

三、森林組合帶給我們的啟示

我國集體林權制度改革總體上屬于政府主導的強制性制度變遷，在政府強力推進制度變革的同時，也應當對森林經營者的主觀能動性和創造性給予足夠的重視，這是日本的森林組合帶給我們的主要啟示，此外還應當注意做好以下幾方面的工作。

（一）所有權與經營權適當分離，積極引導走向聯合

日本的森林組合，不論生產森林組合還是設施森林組合，其森林產權是明晰的，所有權與經營權相互分離，作為經營者的森林組合處于代理人的角色，獨立開展森林經營活動，但需對森林所有者負責，充分保障所有者權益。在森林所有者變身成為森林組合成員的過程中，行政引導發揮了積極的作用，不是單純的公司化過程，不僅僅以逐利為目的，對森林公益效能的全面發揮給予了充分的關注。

（二）重視林區基礎設施建設，不斷提高森林集約經營強度

日本的森林組合分為多種類型，其中以林區基礎設施建設為主要任務的是設施森林組合、土工組合，這些組合專事林區道路等基礎設施建設與管理，為提高森林集約經營強度提供了重要保證。當前，我國集體林區的基礎設施建設遠不及國有林區，缺少專門的機構或者組織提供這類服務，基礎設施建設滯后，已經成為制約集體林區全面發展的瓶頸，迫切需要解決投入機制和管理體制問題。

（三）繼續做好森林分類經營，合理劃分森林功能區

森林的功能是多樣的，不同區位上的森林，所發揮的作用是有差異的。針對這種差異，日本的森林組合自成立之初就十分重視其功能定位，分類經營、分區施策。我國集體林區范圍大、區域差異明顯，從森林經營的目標定位看，不宜采取“一刀切”的辦法，需要進行合理的森林功能區劃，引導林農走聯合經營發展道路。在管理上盡快改進監管方式，適當引入競爭機制，充分調動經營者生產積極性，積極穩妥地建立起靈活高效的管理體制和運行機制。

（四）將集體林經營問題納入到山村治理的總布局中加以統籌規劃

日本的森林組合在歷史上對改善林業質量、提高森林經營水平發揮了重要的作用，但隨著工業化的到來，也面臨著外部環境不斷惡化，內部改革停滯不前等問題。我們在借鑒其成功經驗的同時，必須注意不能簡單照搬，避免出現類似的林區社會空心化現象。必須對集體林區未來發展做出長遠規劃，充分發揮好土地集體所有制的優勢，集中力量解決好基礎落后、經營分散、管理缺位等問題，把集體林經營納入到繁榮林區、山村治理的總布局之中，特別是在新型城鎮化進程中，要堅持把森林經營問題貫穿于林區政治、經濟、社會、文化和生態建設始終，因地制宜，統籌規劃，把集體林經營問題放在事關林區社會全面、協調和可持續發展的戰略高度來認識。

規模經營和集約經營是世界林業發展的普遍經驗，我國集體林權制度改革應當吸取相關經驗，從實際出發，鼓勵和倡導廣大林農走新型合作化道路，積極探索新的經營管理模式，并將其視為提高林區社會治理能力的重要抓手，盡快建立起具有中國特色的集體林經營管理模式。

參考文獻：

[1]宰步龍.日本的森林組合[J].林業與社會，1999（06）.

[2]張蕾，謝晨.日本的主要林業政策與改革[J].世界林業研究，1999（06）.

[3]王登舉，李維長，郭廣榮.日本森林組合的作用及其基本屬性分析[J].林業與社會，2005（01）.

[4]于德仲.論商品林采伐制度問題[J].林業經濟，2007（12）.

*基金資助：江蘇省高校哲學社會科學研究項目（2010SJD820020）。

（作者單位：南京森林警察學院）