論我國公共財政預算的決策機制

摘要：公共財政預算表現政府在經濟建設方面的戰略計劃，影響著整個社會公眾的利益和整個國家的發展，因此其決策過程必須嚴格按照科學的決策機制去進行。在某種意義上，公共預算的決策機制決定著公共預算活動及結果，因此完善我國公共財政預算的決策機制有很大的研究意義。

關鍵詞：公共財政預算；決策；機制

一、我國公共財政預算決策概論

公共財政預算是經法定程序審核批準的國家年度集中性財政收支計劃，是政府對資源使用和分配的過程，是政府的主要經濟行為之一，這種行為并不是某個單一的機構或行政人員的行為，而是要經過多種主體在充分了解各方面信息的基礎上制定的過程，而這實際上就是決策過程。資源的稀缺性和需求的無限性使得預算過程充滿了沖突域糾正，因此，必須設計預算制度來組織和管理預算決策活動，從而形成一個有序的預算過程。公共財政預算決策主要由預算基本要素、預算參與者和預算決策機制構成，下面主要探討我國公共財政預算的決策機制。

公共預算作為一個資源配置和使用過程必然受到一些機制的約束，這些機制通過影響預算過程中的資源配置權力的分配，決定著預算活動應遵循的程序和規則，最后決定著預算的效果。預算決策機制就是指規范這些預算參加者預算行為的預算結構、程序與規則。如果沒有合理的預算決策機制，預算活動就無法有效地組織起來，預算就不能有效運行。

（一）預算結構

預算結構就是指各個預算參與者在預算過程中的資源配置權力和責任的分配，它對預算決策的基本框架起決定性作用。預算結構可以從兩個方面分析，就是預算權力的分配情況和預算權力分配的集中和分散程度。

1. 預算權力的分配，就是預算編制權、審查權、批準權、執行權、調整權、監督權等預算管理職權在立法機構、政府負責人、核心預算機構、預算主管部門、利益集團和公民等預算參與者之間的分配。但實際上，立法機構和行政機構之間的分配是預算權力分配的根本性問題。我國的預算決策過程是以行政為主導的。因為我國公共財政預算是先由中央各部委、財政部、國務院等行政機構制定并修改預算后由同級黨委審核和批準再由全國人大進行審批，因此人大就掌握預算決策中的審批權，預算編制權是由行政機構來掌握的。

2. 預算權力分配的集中和分散程度，就是指預算決策的收入、支出、執行、平衡等要素是自下而上的還是自上而下的以及各個參與者所擁有的權力的大小。我國是多元分散的，自下而上的預算結構。預算權力的分散主要表現在以下幾個方面。首先，由于我國的行政領導體制，我國行政預算體制有兩個負責人，即政府和黨委，這就分散了預算的監督權和審批權；其次，我國除了財政部外，還有一些準預算機構，如經貿委、計劃委員會等等。同時，從根本上來看，我國是自下而上的預算程序。這是因為各個部門在財政部作出完整的戰略規劃之前，向準預算機構提交相應的項目預算估計，財政部經過綜合平衡后向國務院提交，國務院再作出審定并制定一定的控制數，各個部門按照這個控制數在重新編制預算。由此可以看出各個部門在預算決策過程中掌控預算的基礎性問題，因而是自下而上的預算過程。

（二）預算程序

預算程序就是預算的收入、支出、平衡、執行等決策應遵守的程序，簡言之就是預算的法定程序。預算程序某種程度上受到預算結構的影響。我國的預算過程是從6月份開始的，下面以時間的順序敘述預算程序。

每年6月我國財政部向各部發布編制預算的通知，7月各部基于前幾年的信息數據和明年的發展戰略對次年的支出進行估計后編制預算并在8月將編制的預算提交給財政部。財政部收到各部的預算后，根據往年的預算情況進行審查，制定“控制數”，11月，將各個部門下達這個控制數，要求各個部門按照控制數重新編報部門預算。各個按照財政部的要求修改預算，再次提交給財政部，財政部審查各個部門重新編制的預算后匯總編制政府預算。12月，財政部將編制的政府預算報國務院，根據國務院的以及修改預算，再次送報同級黨委審查。此后，次年1月財政部將政府預算草案報人大常委會進行初審，將人大常委會形成的預算提交人大大會。財政部根據人大大會審議的要求再次調整各部的預算，并編制的預算向國務院、同級黨委、人大送報，在2月人大再次進行審議后確定預算。

但是在這個預算程序中各部所編制的預算包括核心行政機構（財政部）之外還包括其他準預算機構，因此財政部在指定控制數的時候還要考慮其他預算參與者的資金。

（三）預算規則

預算規則就是預算活動各環節應遵循的一系列具體規則，如各個部門在作出預算估計和指定預算水準以及使用資金是應遵循的各種規則。預算規則也受到預算結構和預算程序的影響。我國通過不斷地改革，制定和完善了一系列預算規則。完善基本支出定額標準體系，將定員定額與實物費用定額相結合；項目支出采取項目庫管理方式，推動項目庫滾動管理；實行收支兩條線制度，將公共預算外收入逐步納入預算內，實行綜合預算編制；推行財政預算支出績效評價管理，有效規范政府的支出行為，提高資源配置效率；制定預算編制程序，明確確立“兩上兩下”的預算編制程序。

公共預算決策機制將會影響預算參與者的行為選擇和動機結構以及所獲得的信息，而這種影響又可能作用于公共預算各個活動。

二、我國公共財政預算決策機制中存在的問題

經過十年改革，逐漸規范了政府的預算行為，我國的公共財政預算制度得到了完善，但從整體上來講，中國公共財政預算改革仍然任重道遠，仍存在亟待解決的問題。

一是公共預算決策參與者的預算權未能發揮應有的作用，預算權有待于進一步明確。尤其是人大在預算決策過程中審查和監督作用未充分發揮，這是因為，首先，沒有明文規定其權力法律基礎；其次，預算過程中人大與行使審查監督權的預算參與者，即同黨委和政府之間關系理順不清。這些問題使得人大對預算決策過程中的介入缺乏合法性基礎，未能充分發揮其作用。除了立法機構之外，行政機構在預算資源配置上的領導作用也有待完善。由于我國自下而上的預算程序，使得我國預算資金的配置上無法貫徹行政機構高層的意志。

二是預算責任劃分不清，無法有效監督預算權力主體。這是由于我國分散化的預算結構導致各預算參與者之間權責關系的不一致，導致回避和推卸預算責任的現象泛化。我國的行政領導制度使得我國預算體制擁有兩個負責人，這就難以追究監督和責任主體。而且在政府負責人既是個人又是集體，這又使得責任追究更加困難。

三是非正式制度對公共預算的影響很大，使得公共政策與公共預算相脫離。隨著預算改革的深入，正式制度已經建立但并沒有發揮其權威作用，預算決策中受到傳統的、個人的、非正式制度的影響。從而出現公共政策不能引導或影響公共預算的決策過程，同時公共預算也不能約束公共政策的現象。

四是預算過程缺乏透明度，缺乏公民參與。我國基于利益集團影響預算決策的考慮，不公開預算的決策過程，甚至預算結果也不公開，是一種封閉式的。因此這種預算過程中公民不能介入預算過程，不能監督具體細節，很難追究預算責任。

三、完善我國公共財政預算決策機制的建議

正如上述所述，目前我國公共財政預算決策機制仍存在著權力不明確、規則不合理、程序不規范等問題。制定行之有效的預算，可以從公共預算決策機制的三個方面開始。

一是在預算結構方面，明確公共預算參與者之間的權力關系，調整預算結構。充分發揮人大在預算決策中的審批權，以法律的形式明確人大的審批權和審批內容，將人大代表能夠提前介入公共預算的審議，擴大初審的主體，并明確規定審批結果的法律效力；有效發揮政府和黨委在預算決策中的作用，進一步確立正式制度在預算過程中的權威，理順協調黨委、政府和人大之間的關系，黨委負責制定宏觀層面上的戰略，起引導性作用，政府根據指導方針編制好公共預算，人大充分發揮其審查權；有效發揮財政部在預算決策中的作用，將盡可能多的資源配置由財政部去分配，并明確規定準預算機構的預算。

二是在預算程序方面，完善預算監督責任體系，優化公共預算的決策程序。應延長公共預算編制和審批周期，提高預算編制的科學性；建立預算績效評價體系，設立預算考核指標，按照這一指標采用自評和他評的方式對各個部門或項目的預算效益進行評價，建立全方位全過程的評價體系；加強公共預算決策過程中的監督，加強資金分配過程中的權力之和和監督責任體系。

三是在預算規則方面，提高公共預算決策的透明度。首先要實行公共預算公開，建立新聞發布會制度、會議結果公示制度、聽證制度，使政府權力的委托者，公眾及時了解預算信息并有效約束其代理人政府。其次，在公共預算決策過程中注入民主的觀念，使得公眾通過公民調查、公民聽證、公民會議、公民論壇、關鍵公眾接觸等方式真正參與并影響國家公共財政預算的決策過程，健全公民參與機制。

公共財政預算表現政府在經濟建設方面的戰略計劃，影響著整個社會公眾的利益和整個國家的發展，因此其決策過程必須嚴格按照科學的決策機制去進行。在某種意義上，公共預算的決策機制決定著公共預算活動及結果，因此必須完善我國公共財政預算的決策機制。

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*基金項目：國家社會科學基金項目“京津冀區域經濟一體化戰略與推進河北沿海地區發展對策研究”（項目編號：12BJY005；負責人：劉邦凡）。

（作者單位：燕山大學公共管理學院）