關于住房公積金發展與改革的若干思考

摘要：我國從1991年開始實施住房公積金制度，該制度一經實施，便成為我國在住房制度的重要部分。近年來，我國社會經濟發展迅速，在經濟環境的不斷變遷下，住房公積金制度已難以適應社會經濟發展。基于此，文章圍繞住房公積金的發展與改革進行研究與分析。

關鍵詞：住房公積金；制度；發展；改革

一、前言

我國自1991年實施住房公積金以來，得到了廣泛應用，截至2010年年中，我國住房公積金繳存人數已超1億人，累計余額高達10831億元以上，公積金提取總額高達3967億元，貸款總額高達5194億多元。從這些數據可以看出，住房公積金實施后逐漸變成了我國住房制度中的重要部分，獲得了社會各界的稱贊，為廣大職工分擔了購房難題。但是，隨著我國經濟市場的發展，社會經濟也發生了翻天覆地的變化，在這樣的背景下，住房公積金也逐漸顯露出與社會經濟發展不協調的問題。例如，住房公積金監督機制不夠完善、管理不到位、資金使用率較低、貸款手續復雜等，甚至被用于避稅。2006年，世界銀行指出，住房公積金在實施過程中，存在存款利率低、使用不公等問題，一些中低收入職工難以使用住房公積金，有可能導致我國貧富差距越來越大。上述問題，可通過制定應對措施、加強管理來不斷改進和完善，但一些涉及住房公積金制度的問題，必須盡快解決。

二、明確住房公積金的價值取向，完善其住房保障功能

目前，我國住房公積金在管理方面游離于行政和金融的邊緣，陷入一種誤區。從業務層面上分析，住房公積金具有金融性職能，業務特點與商業銀行相似。但從管理層面上來說，其管理模式又具有行政管理的特點。住房金融與保障功能兩者呈相互矛盾關系，住房金融具有一定的市場性質，價值取向主要以營利性為主，而保障功能具有政策性，價值取向以保障性為主，兩者互不兼容。如果強制兼容兩者，最終也會由于利益關系，更傾向于金融營利性。一旦住房公積金出現傾向發展趨勢，將會助推房價，也有可能會影響公積金征繳，降低制度強制性。追求利益是金融的根本性質，不管是商業銀行還是其他銀行，都具有營利性，追求最大化的利益。每一家銀行貸款的最終目的都是獲取一定比例的收益，貸款對象必須滿足一定條件才可以獲得貸款資格，經濟條件越好，貸款越易，而窮人難以獲得貸款。如果住房公積金傾向于金融方向發展，將有可能導致房價升高，使職工再次陷入買房難的危機中。在住房公積金征繳方面，如果缺乏強制性措施，則會減小住房公積金的資金規模，降低其覆蓋率。住房公積金實施的根本目的是解決職工的住房問題，其建立初衷具有公共性，屬于公益行為。因此，只有拋卻利益，以公共利益為目標，才能更好地履行其職能，實現其專用性和普惠性。在住房公積金管理方面，應避免金融模式和行政模式，明確價值取向，以住房保障為根本，制定住房公積金社會保障制度，正真做到普惠利民。

三、建立規范的管理機構，實現統一管理

《住房公積金管理條例》明確規定，由管理委員會負責住房公積金管理，由管理中心負責管理運作，而管理中心必須是不具營業性質、直屬城市人民政府的獨立事業單位。但根據我國住房公積金管理現狀來看，其管理體制混亂，主管部分有財政局、有建設局、有政府辦；級別也各不相同，有正科、副處、正處等；有事業單位、行政單位，又分為自收自支、差額及全額等事業單位之分，但直屬城市人民政府管理中心非常少。再加上缺乏省級與中央級領導的重視，住房公積金管理缺陷更加明顯。經過不斷實踐發現，住房公積金決策制度作用不夠明顯，虛偽矛盾較為突出。大部分城市管理委員會都沒有根據相關條例要求，如期召開管理會議，也有少數委員會召開會議，但并沒有全面履行職責，最終使管理制度流于表面形式。實際上，住房公積金決策參與者并不承擔任何風險，也沒有與之相關的切身利益，不肩負任何實際責任。為了充分發揮住房公積金的保障功能，應采用統一管理的模式，制定相應政策，建立管理總局，直屬財政部或國務院正部級系列管理事業單位，以此提高住房公積金的公信力。設計一個省級管理局，由財政部門直屬或所在省人民政府直屬系列管理事業法人單位，在縣級與市級分別設立辦事處和分局。根據《國家公務員法》進行工資級別、用人體系及行政級別等管理，以免因事業單位采取的企業化管理模式影響住房公積金管理，保證住房公積金的安全性。待住房公積金管理水平提高時，可將醫保資金管理、失業保險、養老、社保及住房公積金管理機構進行合并，使其變成覆蓋醫保資金、社保資金的公積金，從而使住房公積金管理機構轉變為行政機關。最后，應升級公積金的管理系統，如信息管理系統，由建設部門監管司組織一些先進城市，開發完善的住房公積金信息管理系統，并調配給各地、各省住房公積金管理中心，與傳統的信息管理系統并行，待條件成熟后，可逐漸取代傳統信息管理系統，從而實現全面流通、統一監管、全國統一的管理開面。除此之外，還應建立與其他保障資金的聯系，充分發揮保障資源的保障作用。部分城市已有試點開始實行自由支配住房公積金政策，實現其他社會保障資金與住房公積金的流通。

四、關注民生，充分發揮住房公積金的公共福利性

應進一步提高住房公積金的福利性和使用效率，明確公積金改革方向，發揮公積金在住房方面的保障作用。首先，應先提高住房公積金的范圍和使用效率，放寬公積金貸款和提取條件。例如，在職工生活遭受重大變故、身患重疾的情況下，可提前領取公積金；或對于一些低收入家庭，可允許其用公積金支付物業服務費、物業維修費、房租；低收入群體可用公積金支付兩限房、經濟適用房首付；可用公積金進行貸款，消除異地購房限制，采用住房公積金通貸的管理模式。其次，應建立住房置業擔保機構，使其具備國家信用資格，為困難家庭及低收入家庭發放免息貸款或提供公積金貸款擔保，負貼息責任。將公積金增值收益、地方土地出讓收入及中央財政補貼作為住房置業擔保機構的資金。

五、統一城鄉，完善住房公積金的保障制度

有數據顯示，在我國城鎮職工中，享有住房公積金制度的職工僅占40%，為了使社會更加和諧，應給予農民與職工一樣的待遇。為了加快城鄉一體化、減少城鄉差異，實現農村城鎮化，應進一步完善住房公積金保障制度，重視農村住房制度的改革，制定農村住房保障制度。強化行政執法管理，提倡進城務工農村人員與個體工商戶繳存住房公積金，讓這一部分農村人員享受住房保障制度。根據自愿原則，由個人、集體及國家合理負擔，推進農村試點，可由市、省、中央政府補貼一部分資金，鄉、鎮及縣統籌一部分資金，其他資金由個人繳納承擔。經過試點后，總結成功經驗與教訓，逐漸完善農村住房公積金保障制度，逐漸推行。在資金運營、管理方面，應借鑒城鎮公積金試點成功經驗，合并城鎮住房公積金，實現統一使用、統一管理。

六、結語

綜上所述，在住房公積金的發展改革道路上，應協調各地區的繳納比例，實現全國統籌的局面，致力于服務居民。將分散于各地的住房公積金體系整合成統一的政策性機構，加強風險管理，建立內部控制機制。可根據當地的實際情況，制定業務管理自由度和自裁權利，但必須以全國統一運作為前提，統一調度資金，提高住房公積金業務管理方面的抗風險能力。

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（作者單位：四川省甘孜藏族自治州住房公積金管理中心）