遺憾的國庫管理權(quán)之爭

8月31日，全國人大常委會通過《預(yù)算法》修訂，歷時6年之久的“經(jīng)理”與“代理”國庫管理體制之爭在立法層面畫上句號，但新《預(yù)算法》只是維持了我國現(xiàn)有的國庫管理體制框架，并未對國庫制度改革給出方向性的導(dǎo)引。

由中國人民銀行“經(jīng)理國庫”這一說法，源自于1985年《國家金庫條例》的規(guī)定：“中國人民銀行具體經(jīng)理國庫。組織管理國庫工作是人民銀行的一項(xiàng)重要職責(zé)?！倍撕箢C布的《預(yù)算法》（1994）、《中國人民銀行法》（2003）等法律法規(guī)，延續(xù)了人民銀行經(jīng)理國庫這一表述及國庫管理體制。

而“代理國庫”的觀點(diǎn)則認(rèn)為，同樣根據(jù)《國家金庫條例》的規(guī)定，各級財(cái)政機(jī)關(guān)享有同級國庫庫款的支配權(quán)，人民銀行僅負(fù)責(zé)辦理國家預(yù)算資金的收入和支出。各級財(cái)政部門應(yīng)作為委托人對國庫庫款享有支配權(quán)，人民銀行只能以受托人身份，在財(cái)政部授權(quán)范圍內(nèi)管理財(cái)政資金的收繳撥付，以保障財(cái)政資金運(yùn)行。

“經(jīng)理國庫”與“代理國庫”之爭的背后，雖然可以清晰地感到財(cái)政部與人民銀行兩大機(jī)構(gòu)的行政權(quán)力博弈，但若將認(rèn)知停留于此，則未免顯得簡單。實(shí)際上，經(jīng)理與代理之爭已經(jīng)觸及國庫的法律屬性、國庫存在的正當(dāng)性以及國庫運(yùn)行規(guī)則的公平性等法律問題。

國庫的屬性具有公共屬性毋庸置疑，但問題是國庫的公共屬性應(yīng)當(dāng)如何體現(xiàn)？如何才能確保國庫的公共屬性不至淪為一紙空文甚至個別人中飽私囊的玩物？最簡單的方法就是將國庫資金規(guī)?？s小，并藏富于民間；同時，通過完善預(yù)算制度來增加國庫運(yùn)行的透明度；再次，加強(qiáng)對國庫資金運(yùn)用的審核與監(jiān)督。然而，這一切都將會對相關(guān)行政機(jī)構(gòu)的權(quán)力構(gòu)成層層限制，尤其是財(cái)政部門的權(quán)力。顯然，通過修法來限制行政機(jī)關(guān)權(quán)力的法治原則，與通過修法來擴(kuò)大行政機(jī)關(guān)行政權(quán)力的內(nèi)心企圖之間，根本就是南轅北轍、水火難容。

回顧國庫的起源，早在公元前3000多年前，在歐洲的宗教寺院里就出現(xiàn)了儲藏貢奉物品的專門倉庫，它具有管理“公共財(cái)物”的功能，并初具超然于部落家庭之外的“公共機(jī)構(gòu)”的雛形。隨著國家的出現(xiàn)，國庫更成為管理國家公共財(cái)產(chǎn)的專門機(jī)構(gòu)。古代希臘城邦國家同盟就有將同盟資金儲藏在特洛伊島的記載。在古代羅馬，也曾專門設(shè)置財(cái)務(wù)官負(fù)責(zé)保管國庫資金。歷史的印記足以說明在人類歷史的早期，國庫便具有公共屬性。然而在中世紀(jì)，國庫與封建特權(quán)的勾連，隱沒了國庫創(chuàng)立之初所具有的公庫色彩，而與封建君王的私庫混為一體。例如在13世紀(jì)的法國，就曾在國家正常的稅收征收體系之外，賦予國王代表享有罰款、沒收財(cái)產(chǎn)等特權(quán)。直到市場經(jīng)濟(jì)建立以后，國庫又逐漸恢復(fù)了公共屬性，不再擁有封建法制上的特權(quán)，而回歸為國家在財(cái)產(chǎn)權(quán)利上的代表?？梢?，國庫概念的形成，是在公權(quán)濫用與公權(quán)限制雙重背景下循序漸進(jìn)發(fā)展的歷史產(chǎn)物。

當(dāng)前，各國國庫的管理模式，主要有存款制和金庫制兩大類型。存款制是國家將國庫資金存入包括中央銀行、商業(yè)銀行以及其他能夠提供存款賬戶服務(wù)的特定金融機(jī)構(gòu)，并享有類似普通存款的儲戶權(quán)利的一種國庫管理制度。而金庫制，則是國家通過設(shè)立專門金庫來管理國庫資金一種國庫管理制度。金庫制又可以進(jìn)一步分為國有金庫制（國家直接辦理國庫資金出納業(yè)務(wù)，又稱為固有金庫制度、獨(dú)立金庫制度），以及委托金庫制（國家委托特定金融機(jī)構(gòu)，一般是中央銀行設(shè)立國家金庫，并由中央銀行負(fù)責(zé)國家金庫的日常運(yùn)作）。我國即屬于委托金庫制。比較金庫制和存款制的異同，在存款制下，由于不存在有形的國庫機(jī)構(gòu)，國庫僅表現(xiàn)為政府在特定金融機(jī)構(gòu)開立的國庫資金賬戶，因此，存款制更便于國家資金與民間資金的調(diào)配，也更利于實(shí)施貨幣政策，各國都將存款制作為國庫制度改革的一個重要方向。而在金庫制下，國庫是負(fù)責(zé)辦理國庫資金收支與保管業(yè)務(wù)，并負(fù)有一定財(cái)政收支監(jiān)督權(quán)力的行政機(jī)關(guān)。

遺憾的是，此次關(guān)于“經(jīng)理國庫”還是“代理”之爭，并非是金庫制與存款制改革的方向之爭，而是由誰來代表國家委托中央銀行管理國庫的“名分”之爭，是財(cái)政部門與中央銀行之間爭奪行政資源的利益之爭。有鑒于此，無論“經(jīng)理”與“代理”之爭的最終結(jié)果如何，都是在委托金庫制內(nèi)的小格局爭議，都將國庫的屬性功能化、工具化了，而未能站在“國庫的本質(zhì)屬性就是國家財(cái)產(chǎn)權(quán)利主體的代表”這一更為廣闊和長遠(yuǎn)的角度來審視我國國庫制度的完善和發(fā)展方向。