積極發揮公園在首都社會治理體系創新中的作用

建設生態文明，不僅是一場改造自然的運動，也是一場改造社會的運動。在將生態文明建設融入首都社會建設的過程中，應充分發揮公園的優勢和作用。公園作為城市的重要開放空間，不僅是城市中有休憩功能的公用綠地，還是城市公共交往活動的重要場所。隨著首都經濟社會的發展和人民生活水平的提高，公園服務民生的作用越來越突出，已經成為市民參與社會文化生活的公共活動空間。充分挖掘公園的社會價值，將北京公園開辟成社會治理創新的服務平臺，有利于培育市民的公共服務精神，有利于提高社會自我管理能力，有利于營造和諧有序的社會環境。

從國際城市發展經驗看，公園已成為現代城市治理的重要社會空間

縱觀19世紀以來城市規劃發展歷程，從霍華德設想的“田園城市”到《雅典憲章》提倡的功能城市；從《馬丘比憲章》追求的“有機城市”再到《雅典新憲章》提出的面向21世紀的“市民城市”，人們對于公園主體功能與價值目標的認識不斷深化。人們對公園作用的認識經歷了景觀化、生態化、人文化、社會化四個發展階段。分別對應1830—1900年快速工業化和城市化背景下的環境整治和美化運動，1900—1960年全球生態問題背景下的自然環境保護運動，1970—1990年在反對城市盲目擴張的城市更新過程中強調的人文關懷，1990年以來經濟全球化、文化多元化、社會群落馬賽克化背景下的社會文化價值取向。

1998年，歐洲城市規劃師聯盟制訂《雅典新憲章》宣布：城市規劃要實現由“有機城市”向“市民城市”的轉變。“市民城市”以促進城市可持續發展和提高市民生活質量為基本目標。按照這一要求，公園綠地更應表現出羅杰斯的“鄰里之間的戶外房間”、托普森的“陌生人的會場”、雅各布斯的“街頭芭蕾”、芒福德的“城市劇場”、懷特的“城市舞臺”等社會空間的作用，并成為城市社會空間網絡的重要組成部分。在發達國家新一輪的再城市化改造中，公園已成為城市公共空間網絡、社會組織網絡、生態環境網絡三網融合的重要節點。為“市民城市”建設更多綠色公共空間，成為城市社會治理的新主題。

2007年，時任紐約市長的彭博發布新的規劃，目標是到2030年將紐約市建成“21世紀第一個可持續發展的城市”，為全球其他城市作出表率。其重要內容有：要增加市民的“康樂”福利，為每個社區建設一個綠色開放空間，保證市民能夠在10分鐘內步行到達一個公園。

新加坡也提出，要將“園林城市”建設成為“園林中的城市”。在城市綠色空間網絡的建設中，將社會建設中的“鄰里中心”計劃同時納入進來，統一規劃城市公共空間。利用社區更新改造契機，將居民住宅區作為社會單位加以全面規劃，依托綠地等開放空間，形成由鄰里組團中心、鄰里中心、新鎮中心和區域中心等構成的多層次的社區公共活動中心，以保證社區居民享有均等性的綠色公共空間。

對北京“和諧宜居”之都的建設發揮著重要社會作用

19世紀中葉，公園作為新型的社會公共空間理念由西方傳入中國后，在中國的城市中生根發芽，并且成為現代城市結構的重要組成部分。經過一個多世紀的建設，北京公園取得了跨越式發展，初步形成了巨大的公園網絡體系，給市民帶來了前所未有的綠色福利。據統計，目前全市有注冊公園367個，社區公共綠地1000余處，并在四環外建成了包括81個郊野公園在內的郊野公園環；在11個新城分別建成了“以水為魂、以林為體、林水相依”的萬畝濱河森林公園；結合百萬畝平原造林工程，在北京的東、西、南、北四個方向，正在建設東郊游憩公園、西北郊歷史公園、南苑生態公園、北郊森林公園四大郊野公園群，一個總面積達30多萬畝，由城中心休閑公園、城鄉結合部郊野公園和新城濱河森林公園組成的三級森林公園體系正在形成。伴隨著城市空間結構的變化，公園的社會文化功能也發生了巨大變化，呈現出三個方面的特點。

一是公園正在發揮城市“區域中心”的作用，成為影響北京社會化空間布局調整的因素。一項研究表明，公園繼學區、交通、商業之后，已成為北京市民選擇生活社區和工作環境優先考慮的條件。在石景山區從“首鋼重工業區”轉型為“首都休閑娛樂中心區”的過程中，獨特的都市山林環境、濃郁的歷史文化氛圍和人均擁有公園綠地多的比較優勢，吸引了眾多投資者和商家的目光，成為增強區域魅力、推動社會發展的動力之一。

二是公園改變了人們生活方式，成為都市生活的第三度空間。2012年北京市公園管理中心采用隨機抽樣的方法，對1200位北京居民進行了問卷調查。結果顯示，57.4%的居民每周至少去一次公園，其中，75.5%的居民在公園停留時間為一個小時到半天。人們對北京公園的需求和期望逐漸發生改變，休閑娛樂、游覽觀光、體育健身、體驗公園歷史文化氛圍、增進家庭感情、帶孩子出來玩、參加各種興趣團體等成為居民使用公園的主要目的。環境好、距離近成為人們判斷生活環境的標準。從公園使用頻率、時間、目的以及需要來看，公園已經成為人們除住宅、辦公室之外停留時間最久、綜合功能最為多樣的城市生活空間。

三是公園成為構建社會關系網絡的重要節點，是和諧社會建設的重要舞臺。公園是新時期居民構建社會關系網絡的重要場所，具有流動人員多、社會組織活動頻繁的特點。據不完全統計，在北京各大公園常年開展活動、自發組織的群眾團體有5000多個，開展著30個門類400多項文化活動。這類活動包括群體性社會活動，如舞蹈、太極拳、合唱等，以及個體性休閑娛樂活動，如散步、健身等，并形成了諸如音樂、舞蹈、戲劇等公園社會活動團體。通過在公園的集會和交流，促進了市民社會關系網絡的形成，沿襲了“北京四合院”傳承下來的人文精神，實現了社會不同人群的和諧相處。

北京公園在充分發揮社會功能方面存在的問題

北京公園孕育著巨大的社會服務潛能，但由于存在體系、制度和法規等方面的障礙，影響了其社會功能的發揮。

公園綠地系統不健全，綠色福利均等化服務水平有待提高。與建設世界一流宜居城市要求相比，北京在城市綠地結構、總量、質量和主要指標方面還有不小的差距。特別體現在城區綠地總量不足、分布不均，500米服務半徑內建公園的規劃尚未完全實現；一些老舊小區、風貌保護區、高密度社區甚至沒有公園綠地。不時曝出的廣場舞擾民問題，也從一個側面反映了城市缺少綠色活動空間的問題。

公園管理體制不夠完善，無法滿足社會治理的需要。北京公園發展速度很快，但相應的管理體制建設卻沒有跟上，造成內部管理機制和方式相對滯后，影響了公園社會功能的發揮。首先表現在公園分級分類體系不健全，國家級、市級、區級和社區公園功能定位不明確。最為典型的就是國家級的歷史名園，由于將觀光、游覽、休閑、鍛煉等功能不斷疊加，造成游客數量無法控制，超負荷問題嚴重。而一些郊野公園和社區公園，由于配套政策和設施不到位，造成后期養護管理困難，市民利用率低。其次在機制設計上，對于不同類型的公園，缺乏以特定公共服務目標為導向的激勵機制，也沒有形成社會廣泛參與的監督、評價、考核機制，致使公園參與社會治理創新的主動性、積極性不足。再次大部分公園仍是單向的政府管理為主，缺乏社會各界共同參與治理的制度設計，尚沒搭建起社會志愿者參與公園服務的互動平臺。

缺乏完善的法律制度以保證公園社會職能行使。西方發達國家管理公園的法律制度是很完善的，對公園規劃、建設、管理乃至籌措資金的方式、公園鄰里組織的建設都有相關的條文規定，這對公園的管理者和使用者都是一個約束，可以確保綠地公共性質不發生改變。而我們目前在此方面還不太健全。此外北京公園具有流動人口多、社會組織活動頻繁的場所特征，存在著一定的社會安全風險隱患，亟需使用法治手段加以規范和治理。

努力發揮好公園的綜合服務平臺功能

北京正從“城市公園休閑”向“公園城市生活”邁進，重視、發揮好公園在首都社會治理創新中的作用，具有深刻的現實意義。

將公園事業的健康發展納入社會治理體系創新的頂層設計。北京城市現代化已經進入可持續發展階段，公園作為民生保障的一個延續，已經成為緩解城市病、解決精神焦慮、提升幸福感的一劑良方。應該將公園的發展納入社會服務保障體系，在完善醫療、衛生、養老等公共服務保障的同時，按照“綠色福利均等化”原則，提高公園社會公益化服務水平。

科學規劃和建設北京公園體系，為市民提供豐富的社會活動空間。完善公園綠地系統規劃，將綠色空間網絡與社會空間網絡結合起來進行布局謀篇，形成系統完整、分布合理、功能健全的城市公園網絡。消除公共綠地服務“盲區”，實現居民步行500米見公園的愿景。加快“健康綠道”建設步伐，形成連續的城市綠地開放空間系統。

完善公園管理體制，建設社會治理服務保障平臺。修訂《北京公園管理條例》，增加實施細則，營造公園事業發展的良好法制環境。完善北京公園綜合治理與統籌協調機制，在促進公園管理的專門化、規范化與精細化發展的同時，推廣“公園之友”志愿者服務經驗，建設組織完善、運作有序、充滿活力的公園志愿者服務網絡，加快公園管理方式的全面轉變。

尊重市民的首創精神，在公園活動中培育新的城市文化。發揮市民在文化建設中的主體作用，不斷提高公園節慶活動的群眾參與性。把握正確文化方向，引導市民成為首都優秀文化的創新者和實踐者，增強市民的“文化自覺”和“文化自信”，培育城市精神和文化認同感。

開展社區公園共建共享運動，培育市民社會參與精神。社區公園是與居民生活最息息相關的公共空間，是大家的“四合院”。結合首都當前“六型”社區建設，通過政府引導、社區組織、居民參與的方式，改造和提升社區公園的人文品質，在共建美好家園的過程中，激發市民參與社會服務的熱情，培養公民意識和公共服務精神。

總之，在北京邁向國際一流“和諧宜居之都”的進程中，公園作為社會生活的重要舞臺，將會在社會治理創新中發揮更大作用。

（作者：北京市公園管理中心副主任）

責任編輯：魏曄玲