三萬隱患大排查

2014年7月，尋常的一天。微雨過后，湖北省宜城市塞納春天小區(qū)的居民在院子里休閑納涼，小區(qū)墻上“2.79米”的紅色安全警示字樣，并沒有讓他們感到多少不安。

“2.79米”是最近樓房距輸油管道的距離。警示字樣下方是宜城市的主要污水排放暗渠——盤龍水渠，而水渠下方埋深不足2米處就是中石化魏荊輸油管道，水渠與輸油管道有近35米長的交叉段。

“這個隱患與山東青島‘11·22’中石化原油管道爆炸現(xiàn)場的情況很類似。”國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局（下稱安監(jiān)總局）監(jiān)管三司副司長孫廣宇告訴《財經(jīng)國家周刊》記者。

2013年11月22日，山東青島中石化東黃輸油管道發(fā)生泄漏爆炸特別重大事故，泄漏原油進(jìn)入市政排水暗渠，油氣和其他混合氣體蔓延積聚，遭遇火花后造成大范圍連續(xù)爆炸。這次事故導(dǎo)致62人死亡、136人受傷，習(xí)近平親赴青島看望傷員并作出重要指示。

如宜城一樣，在我們生存的土地下方，有一個龐大的油氣管道世界。據(jù)統(tǒng)計，中國陸上油氣管道總里程約12萬公里。這些管道縱橫東西、貫穿南北，潛過河流，也穿越一些城市小區(qū)、醫(yī)院、學(xué)校、工廠，并與市政管網(wǎng)、排水渠交叉縱橫。隨著城市建設(shè)規(guī)模的快速擴(kuò)大，它們“身上”聚集了越來越多人群和建筑，承壓也越來越重。它們?nèi)菀资艿交瘜W(xué)腐蝕，局部管壁越來越薄……

國務(wù)院安全生產(chǎn)委員會組織對全國油氣管道展開了拉網(wǎng)式專項檢查，截至2014年3月31日，全國共排查隱患近3萬處。其中占壓11972處，安全距離不足9171處，不滿足安全要求的交叉穿越8293處。

危如累卵的地下油氣管道網(wǎng)絡(luò)，正覬覦著地上那一片又一片的祥和社會。

危險近在咫尺

從湖北宜城的航測圖上看，油氣管道幾近穿城而過。

中石化管道儲運(yùn)有限公司襄陽輸油處（下稱襄陽處），管轄的魏崗至荊門輸油管道，全長227.278公里，穿越宜城市區(qū)段約10公里。

這10公里管段穿過漢水、塞納、白廟等區(qū)域多個小區(qū)、醫(yī)院、學(xué)校及鯉魚橋水庫，管道與雨水排污管網(wǎng)相交近8公里，部分建筑與管道間距不足5米。有的穿越集市和市場，每天大量商販、居民來來往往。青島“11·22”事故后，襄陽處進(jìn)行了五輪地毯式隱患排查，上報隱患點(diǎn)939處。

“這條管道是1978年10月建成投產(chǎn)的，當(dāng)時這里全是農(nóng)地，沒有人居住。”襄陽處管道科科長解新民告訴《財經(jīng)國家周刊》記者。2005年，該區(qū)域重新規(guī)劃，建成了一片新城。原來作為農(nóng)業(yè)灌溉的盤龍水渠變成了城市污水排放渠，為了美化環(huán)境，水渠也從明渠改為了暗渠。“由于歷史原因，這里的安全隱患多，整改難度大，拆哪一棟樓代價都太大。”解新民說。截至2014年6月25日，855處違法建筑僅拆除65處，整改率不足10%。

最終的解決方案是將城區(qū)占壓段管道整體改線。經(jīng)襄陽處多次與宜城市政府溝通，已達(dá)成改遷意向，改線管道路徑紅線圖已經(jīng)初步確定，下一步將與宜城市政府洽談費(fèi)用和具體實施方案。

不只湖北宜城，其他油氣管道分布較多的地方情況亦如此。近年來，城鎮(zhèn)化建設(shè)快速發(fā)展，曾經(jīng)的荒蕪之地變成了人群熙攘的聚集區(qū)。曾經(jīng)埋在荒蕪之地的油氣管道，被城鎮(zhèn)逐漸包圍，離人群越來越近。

在遼寧境內(nèi)，管徑為325毫米的遼河原油管道、273毫米的大慶原油管道是中石油錦州石化公司原油輸入線，分別建于1985年和2000年。建成之初，管道附近均為荒地，隨著城市發(fā)展，兩條管道經(jīng)過的錦州市太和區(qū)桃園道口至八家子段2.8公里部分，管道上方沿線分布著各類民房、生產(chǎn)廠房、門面房等違章構(gòu)筑物多達(dá)185處，并且周邊盜沙盜土情況非常嚴(yán)重。

沈興輸油管道是中石油遼河油田向盤錦遼河石化輸送原油的管道，途經(jīng)沈陽、鞍山、盤錦3個市。經(jīng)排查，全線占壓達(dá)415處，尤其是遼中縣境內(nèi)周徐村站至大邦牛站段10余公里管段，大棚直接占壓總長度達(dá)2公里。

在河北，雄縣境內(nèi)的任京輸油管道，建于1976年，全長110公里，重點(diǎn)占壓110處。其中，有一段管道穿越3公里雄縣縣城，公路、樓房、商鋪、廠房成片占壓，該管道還被一家名為“未來之星”的幼兒園占壓。

在安徽，安慶石化油氣管道與居民區(qū)、學(xué)校、醫(yī)院等人口密集區(qū)安全距離不足的有5段，累計2570米，占管線長度的30%。其中安慶市第六人民醫(yī)院西側(cè)病房等與管線最近距離僅為3米，免鑼村段有民房與管線距離不足2米。有的地方20根管線（輸送10種不同物料）密集架設(shè)于一條管廊，如果其中一根管線發(fā)生起火、爆炸，可能引發(fā)連環(huán)起火爆炸事故。部分管廊帶兩側(cè)都是居民區(qū)，一旦出現(xiàn)事故，救援車輛根本無法靠近。

在甘肅蘭州西固區(qū)的一條小路上，水泥路已被挖開，路下面就是新建成的蘭成輸油管道。不遠(yuǎn)處一個污水處理廠的圍墻占壓在管道上方，廠內(nèi)地面上挖掘過的痕跡仍清晰可見。廠內(nèi)有一幢三層小樓，就坐落在管道一側(cè)不足5米的地方。

在距污水處理廠不遠(yuǎn)處有一條排水溝渠，還有一處更大的隱患。中石油西南管道蘭州輸油氣分公司蘭州輸油站的管道技術(shù)員楊成棟介紹，在這條溝渠北側(cè)邊緣大約一米左右的地下，埋著蘭鄭長輸油管道，埋深不足一米。從此處延伸三公里，水就流入黃河，一旦發(fā)生腐蝕泄漏，將對黃河造成嚴(yán)重污染。這里還是居民聚集區(qū)，兩側(cè)居民住房距離管道不足15米，過往的車輛非常多，“總長120米的管道邊緣有9戶民房，清理起來難度非常大”。

最讓人憂慮的是，在蘭州新區(qū)永登縣龍泉寺鎮(zhèn)深溝村，有一處剛剛投入使用的幼兒園，位于兩條輸油管道上方，形成新的高后果區(qū)。該園此前約有三四十個孩子，一直在這個有重大安全風(fēng)險的院子內(nèi)嬉戲玩耍。

“這里一旦發(fā)生爆炸，后果將是不堪設(shè)想的。”安監(jiān)總局暗訪組專家說。目前，輸油管線的占壓問題在全國比較普遍，“一方面對管道安全造成影響，另一方面對公共安全形成很大威脅”。

規(guī)劃成為“鬼話”

為何顯而易見的管網(wǎng)安全隱患，地方政府卻始終視而不見？

《財經(jīng)國家周刊》記者曾隨安監(jiān)總局在多地暗查暗訪，發(fā)現(xiàn)最大的問題在于地方政府城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃與管道保護(hù)之間矛盾沖突嚴(yán)重，政府規(guī)劃未體現(xiàn)“安全第一”的原則。

在2014年6月底的暗訪中，記者看到湖北宜城市鄢城白廟農(nóng)村社區(qū)一期工程建設(shè)正熱火朝天，施工現(xiàn)場一個黃色的警示牌異常醒目，上面提示：“石油管道受法律保護(hù)，管道中心線左右各15米嚴(yán)禁動土施工。”警示牌下方不足兩米，即鋪設(shè)有魏荊原油管道。

這個小區(qū)是當(dāng)?shù)匾粋€正在建設(shè)的社會保障性住房項目，馬路對面是已經(jīng)建成的“民心佳園”，小區(qū)門口也矗立著輸油管道的指示牌，小區(qū)居民每天悠然而過。“這種情況下，一旦發(fā)生事故，救援難、搶險難、疏散難，很容易造成群死群傷的惡性事故。”解新民說。

甘肅隴西的類似情況更為普遍。石油化工是甘肅的主要工業(yè)產(chǎn)業(yè)之一，至2015年，僅中石油集團(tuán)在甘肅境內(nèi)鋪設(shè)的油氣輸送管道長度就將達(dá)1.2萬公里。但隴西縣的新區(qū)規(guī)劃與蘭成渝輸油管道建設(shè)規(guī)劃沖突異常嚴(yán)重。

隴西新區(qū)規(guī)劃中的搬遷村、保障性住房小區(qū)、醫(yī)院、藥廠等與蘭成渝管線安全距離不足，特別是渭濱家園保障性住房小區(qū)，樓有18層高，但與輸油管道最近的樓房間距不足8米，這些居民樓還建有地下車庫，與埋深僅兩米的輸油管線接觸更為“親密”，居民區(qū)變成了高后果區(qū)。

“這樣人口密集的居民區(qū)，5米的距離是不足以保證居民安全的。按照《輸油管道設(shè)計規(guī)范》（GB50253）的規(guī)定，與城鎮(zhèn)居民點(diǎn)或獨(dú)立的人群密集的房屋的距離不宜小于15米。”中石油西南管道蘭州輸油氣分公司隴西輸油站副站長張樂源說。

蘭成渝輸油管道2002年投產(chǎn)，至今已經(jīng)運(yùn)行了12年，而這個小區(qū)是2010年才開始建設(shè)。渭濱家園施工方負(fù)責(zé)人告訴記者，這里是縣政府劃撥蓋的保障房，“跟規(guī)劃部門、城建部門協(xié)商過，才開始建”。

提及距離管道最近的建筑，該負(fù)責(zé)人說，原本的設(shè)計要更近些，大約5米左右，他們在施工時發(fā)現(xiàn)這一問題，便向規(guī)劃部門反映此事，隨后在縣城建局的批準(zhǔn)下，又向后退了3米。此外，他還告訴記者，獲批的規(guī)劃中，還有三棟樓設(shè)計在管道的上方，但現(xiàn)在還不敢動工，“等著管道搬遷”。

事實上，輸油管道的建設(shè)與住宅設(shè)施的建設(shè)，均需經(jīng)過當(dāng)?shù)匾?guī)劃部門批準(zhǔn)。“有些地方政府在城市規(guī)劃建設(shè)時，對油氣管道的安全風(fēng)險認(rèn)識、評估不夠，沒有執(zhí)行《石油天然氣管道保護(hù)法》以及后建服從先建的原則，致使油氣管道被占壓、與市政管網(wǎng)交叉和穿越現(xiàn)象嚴(yán)重，對公共安全構(gòu)成嚴(yán)重威脅。”孫廣宇說。

在河北的暗查中，也遇到類似情況。從華北油田古一聯(lián)合站至龍一聯(lián)合站原油管道段，2009年4月以來，1座棉棒廠長期占壓難以解決，業(yè)主以具備征地手續(xù)和規(guī)劃建設(shè)手續(xù)為由，拒絕拆遷，協(xié)調(diào)一直沒有結(jié)果，廠里的工人仍在油氣管道上方的廠房里忙著工作。

“政府部門必須保持規(guī)劃的嚴(yán)肅性，不能今天規(guī)劃建管道，明天又建樓房，不能讓規(guī)劃成為‘空話’。”孫廣宇說。

整改的“長征”

據(jù)統(tǒng)計，掩埋在地下的12萬公里管道，中央企業(yè)所屬管道占總里程的86.4%；地方政府所屬管道16454公里，占13.6%。在中央企業(yè)中，中石油所屬管道77168公里，占74.4%；中石化所屬管道22087公里，占21.3%；中海油所屬管道2420.18公里，占2.3%；其他中央企業(yè)所屬管道2019.91公里，占2%。此外，油氣管道遍布全國31個省（區(qū)、市）和香港、澳門特別行政區(qū)，數(shù)量較大地區(qū)依次是： 新疆、甘肅、陜西、浙江、河南、湖南、四川、湖北、廣東、江蘇。

“輸油管道隱患，必須通過政府和企業(yè)聯(lián)動，多部門協(xié)調(diào)來進(jìn)行清理。”安監(jiān)總局工作人員馮曉東告訴《財經(jīng)國家周刊》記者說。

安監(jiān)總局對隱患梳理統(tǒng)計后發(fā)現(xiàn)，截至2014年5月31日，全國需要政企聯(lián)動協(xié)調(diào)解決的隱患共6992處。目前，中石油、中石化、中海油等有關(guān)中央企業(yè)對企業(yè)可以自行解決的隱患，已安排專項資金正在整改關(guān)閉。但需要政企聯(lián)動協(xié)調(diào)解決的隱患仍進(jìn)展緩慢，特別是在遼寧、河北、山東、新疆、河南、湖北、甘肅、江蘇等省（區(qū)）的隱患數(shù)量，占需要政企聯(lián)動協(xié)調(diào)解決隱患總量的83.0%，“占比大，問題比較突出”。

根據(jù)相關(guān)責(zé)任原則，排查發(fā)現(xiàn)油氣管道安全隱患的責(zé)任主體在企業(yè)，如果企業(yè)主體責(zé)任落實不到位，油氣管道累積的安全隱患就容易帶來危害。

青島“11·22”事故發(fā)生前，隱患長期存在，但一直未被及時發(fā)現(xiàn)。濰坊輸油處2009年、2011年、2013年曾先后3次對東黃輸油管道外防腐層及局部管體進(jìn)行檢測，均未能發(fā)現(xiàn)事故段管道嚴(yán)重腐蝕等重大隱患。東黃輸油管道外防腐層大修，從2011年起安排實施，但由于種種原因，一直拖到2013年10月也未對包括事故泄漏點(diǎn)所在的15公里管道進(jìn)行維修。

“有的企業(yè)沒有統(tǒng)一的油氣管道管理部門，專業(yè)管理責(zé)任不明確，有的油氣管道公司從業(yè)人員的知識結(jié)構(gòu)和專業(yè)素質(zhì)不能滿足安全生產(chǎn)的要求，致使日常管理不嚴(yán)，隱患排查治理不到位。”安監(jiān)總局暗訪組專家說。

二十世紀(jì)八十年代之前建設(shè)的油氣管道，并不具備內(nèi)檢測條件，后期又由于城市占壓等種種原因沒有及時改造，管道監(jiān)測監(jiān)控手段落后、設(shè)施不全；此外，國內(nèi)還沒有普遍推行管道完整性管理體系，且沒有明確統(tǒng)一的管道內(nèi)檢測要求，企業(yè)對管道檢測重視程度普遍不夠，如果不采取措施，就不能從根本上掌握油氣管道基本狀況。

即使查出隱患，但和政府部門銜接，也讓企業(yè)很頭疼。“2010年《石油天然氣管道保護(hù)法》發(fā)布后，并沒有制定配套的行政法規(guī)和部門規(guī)章，相關(guān)原則規(guī)定和部分制度要求因缺乏實施細(xì)則難以落實，也出現(xiàn)了各地主管部門不明確、職責(zé)模糊等問題。”孫廣宇說。

按照《石油天然氣管道保護(hù)法》，國務(wù)院能源主管部門主管全國石油天然氣管道保護(hù)工作。各省（區(qū)、市）人民政府能源主管部門和市、縣級人民政府指定的部門主管本行政區(qū)域的管道保護(hù)工作。

解決問題需要協(xié)調(diào)多個部門。比如在湖北襄陽，要協(xié)調(diào)魏荊輸油管道、唐白河堤防整治工作及襄陽市襄新大道改擴(kuò)建工程交叉存在的重大安全隱患，解新民和同事們要分別發(fā)函到襄陽市油氣田及輸油氣管道安全保護(hù)聯(lián)席會議辦公室、襄陽市安監(jiān)局、襄陽市發(fā)改委、襄陽市人民政府、石油管道局等多個部門，而這只是“萬里長征”第一步。

部分地市級、縣兩級政府根本沒有指定管道保護(hù)部門，但管道多穿越縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)。如魏荊輸油管道穿越河南和湖北，每個地區(qū)管道安全主管部門不同，有的要求和發(fā)改委對接，有的要求和安監(jiān)局對接，有的要求和新成立的安委會對接。“監(jiān)管部門不一致，上下很難有效銜接。”解新民說，“盡管多次上門協(xié)調(diào)，但地方政府存在畏難情緒，也存有依賴企業(yè)補(bǔ)償來解決的傾向。”

此外，能源主管部門沒有執(zhí)法權(quán)，一些拆遷等問題協(xié)商起來難度極大。即使是違法犯罪的打孔盜油行為，打擊起來也很難。在河北的暗訪中，距離雄縣人民政府辦公樓100米處，有人挖開管道，修建2條20多米地道打孔盜油，卻無人理睬。

“管道安全隱患嚴(yán)重，并且具有反復(fù)性、復(fù)雜性、需要的資金量大等特點(diǎn)，整改難度比較大。”馮曉東說。根據(jù)國家安監(jiān)總局的計劃，針對地下油氣管道的巨大隱患，爭取利用3年左右時間，完成全部整改工作。其中重大隱患原則上1年內(nèi)整改完畢，“著力推動建立油氣管道保護(hù)和安全監(jiān)管的長效機(jī)制，實現(xiàn)標(biāo)本兼治”。