新型城鎮化規劃：轉型之路風向標

歷時3年，由國家發改委會同公安部、財政部、國土部等14部門編制的《國家新型城鎮化規劃（2014?2020）》（下稱《規劃》），于3月16日亮相。這部由中央頒布實施的第一個城鎮化規劃，全文3萬多字，8篇31章，是新型城鎮化轉型之路的風向標。

“一條主線、四大任務、五項改革。”3月19日，六部委解讀《規劃》發布會上，國家發改委副主任徐憲平如是總結。

一條主線，即圍繞全面提高城鎮化質量，加快轉變城鎮化發展方式，以人的城鎮化為核心，以城市群為主體形態，以綜合承載能力為支撐，以體制機制創新為保障，走以人為本、四化同步、優化布局、生態文明、文化傳承的中國特色新型城鎮化道路。四大任務，是有序推進農業轉移人口市民化，優化城鎮化布局和形態，提高城市可持續發展能力，推動城鄉發展一體化。五項改革，是統籌推進人口管理、土地管理、資金保障、城鎮住房、生態環保等制度改革，完善城鎮化發展體制機制。

“《規劃》是通過轉變機制，從根本上解決傳統城鎮化發展中不可持續問題的頂層設計。”國家發改委城市和小城鎮改革發展中心規劃院院長沈遲對《財經國家周刊》記者表示。

在國家發改委城市和小城鎮改革發展中心副主任喬潤令看來，《規劃》的亮點是“從以物為中心轉向以人為本；更注重因地制宜、分類指導的決策方式；新型城鎮化的過程實質是人口、土地、城市投融資等體制變革過程。”

首提常住人口和戶籍人口兩指標

“首次提出了常住人口城鎮化率和戶籍人口城鎮化率兩個指標，這是與以往最大的不同，也是最大的進步。”徐憲平表示。

根據《規劃》，到2020年，常住人口城鎮化率達到60%左右，戶籍人口城鎮化率達到45%左右，實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶。

公安部副部長黃明透露，目前正在修改完善《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》。以農業轉移人口為重點，兼顧其他常住人口。優先解決好進城時間長、就業能力強的人口落戶問題，提高高校畢業生、職業技術院校畢業生、技術工人等的城鎮落戶率。

中國社會科學院人口與勞動經濟研究所博士陳秋霖對《財經國家周刊》記者表示，常住人口和戶籍人口城鎮化率存在15%的差額，意味著新型城鎮化中需要用不同的方式，逐步解決常住人口與戶籍人口享有同等公共服務。未來還涉及如何把這15%的常住人口轉化為戶籍人口，逐漸實現身份上的城鎮化。

理想豐滿，現實骨感。要真正實現城鎮常住人口基本公共服務均等化挑戰很大。“這涉及財政的承受能力和新增常住人口對當地經濟的貢獻程度。”陳秋霖認為，未來的政策取向是，一是要調整中央和地方的事權責任，二是中央或省級財政要承擔起地區間財政平衡的責任。

在建立健全農業轉移人口市民化推進機制方面，財政部副部長劉昆表示，目前財政部已完善了均衡性轉移支付辦法，在測算各地區標準財政支出時適當考慮外來人口因素，以解決流動人口帶來的遷入遷出地公共服務保障規模不相匹配問題。

以城市群為主體形態 控制“四線”

《規劃》提出，優化城鎮化空間布局和城鎮規模結構。以城市群為主體形態，形成大中小城市和小城鎮協調發展的“兩橫三縱”格局。對于特大城市要適當疏散經濟功能和其他功能，引導人口和產業由特大城市主城區向周邊和其他城鎮疏散轉移。

“新型城鎮化規劃的空間布局和主體形態與主體功能區規劃一致，表明國家一張藍圖干到底的思路。”國務院發展研究中心發展戰略和區域經濟研究部主任劉鋒說。

國家發改委國土開發與地區經濟研究所所長肖金成表示，城市群是城鎮化的主要載體，大量的人口和產業聚集在城市群中。通過發展城市群以及政策引導，大城市的很多產業和人口可以轉移到周邊中小城市。

《規劃》強調提高城市可持續發展能力。統籌生產區、辦公區、生活區、商業區等功能區規劃建設，推進功能混合和產城融合。

在國家發改委城市和小城鎮改革發展中心發展規劃處副處長王大偉看來，一些城市盲目擴張城市規模，建了很多新城、新區，但對產業導入和人口吸入不足，導致出現“鬼城”、“空城”。新型城鎮化要改變過去外延式擴張模式，走內部調整和空間布局合理之路，實現產城融合。

如何提高城市可持續發展能力？住建部副部長齊驥表示，《規劃》中特別提出了“四線控制”。四線中，綠線指的是保證綠化，藍線指的是保證水源，紫線指的是保護文物，凡是納入黃線控制內的城市基礎設施，要嚴格跟城市的居住區、行政區分離。

新型城鎮化是體制變革過程

“城鎮化過程實質是體制變革過程，二者是同時進行的。主要涉及人口、土地、投融資等體制變革。”喬潤令表示，《規劃》中明確試點先行，分類進行。每個省選幾個試點，邊試邊總結經驗。這種分類試點的方式符合科學決策思路。

探索實行城鎮建設用地增加規模與吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤政策，是《規劃》中土地制度管理機制創新的亮點。

喬潤令告訴記者，很多農民不愿進城，是因為不想用城市戶口換農村以土地為中心的財產權利。這部分土地制度將來如何變革，如何流轉，是土地制度改革非常重要的方面。

最令人關注的是，新型城鎮化建設的資金從哪里來？

財政部副部長劉昆表示，要加快財稅體制和投融資機制改革，創新金融服務，放開市場準入，逐步建立多元化可持續的資金保障機制。

“一是加大地方政府債券支持城鎮化建設力度，依法賦予地方政府適度舉債權限；二是推廣使用政府與社會資本合作模式；三是加強地方政府融資平臺公司管理，防范和化解財政金融風險。”劉昆說。

喬潤令表示，以往城市投融資靠的是賣地收入，這是不可持續的。而且，以地生財還導致高房價。下一步要突出市場配置資源，政府主導，但更多發揮市場機制作用。