張家口市縣域經(jīng)濟發(fā)展政策研究

【摘要】張家口市社會經(jīng)濟實現(xiàn)了跨越式發(fā)展，人民生活水平發(fā)生了令人矚目的變化，但與發(fā)達地區(qū)相比、與小康社會宏偉目標相比，差距仍然相當大，還存在著許多問題和不足。要實現(xiàn)我市\(zhòng)"十二五規(guī)劃\"宏偉目標，縣域經(jīng)濟發(fā)展不均衡已成為瓶頸。因此，加快區(qū)域產(chǎn)業(yè)結構調整，促進我市區(qū)域經(jīng)濟快速發(fā)展，意義重大。

【關鍵詞】張家口市 縣域經(jīng)濟 政策研究

張家口市位于京、冀、晉、蒙四省市區(qū)交界之地，全市地勢西北高、東南低，陰山山脈橫貫中部，將全市劃分為壩上、壩下兩個自然地理區(qū)域。壩上地區(qū)地勢較平坦，草原廣闊，多內陸湖泊、崗梁、灘地、草坡和草灘相間分布，是典型的波狀高原景觀；壩下地區(qū)地形復雜，山巒起伏，丘陵與河谷盆地相間分布。近年來，張家口市政府出臺的一系列加快縣域經(jīng)濟發(fā)展的政策措施，已經(jīng)和正在發(fā)揮著重要作用，全市縣域經(jīng)濟呈現(xiàn)出快速發(fā)展的良好態(tài)勢。

一、縣域經(jīng)濟發(fā)展政策的內涵及特征

1、縣域經(jīng)濟內涵

縣域經(jīng)濟是以縣級行政區(qū)劃為地理空間，以縣級政權為調控主體，以市場為導向，優(yōu)化配置資源，具有地域特色和功能完備的區(qū)域經(jīng)濟。具體來講：縣域經(jīng)濟是國民經(jīng)濟的基本單元。是功能完備的綜合性經(jīng)濟體系，其活動涉及到生產(chǎn)、流通、消費、分配各環(huán)節(jié)，一、二、三產(chǎn)業(yè)各部門。縣域經(jīng)濟是國民經(jīng)濟的基礎層次和基本細胞，縣域經(jīng)濟的強弱直接影響著國民經(jīng)濟的興衰。

2、縣域經(jīng)濟發(fā)展政策的內涵和特征

縣域經(jīng)濟發(fā)展政策是指為提升縣域經(jīng)濟的競爭力、在更大范圍內發(fā)揮比較優(yōu)勢、優(yōu)化配置資源，從而促進縣域經(jīng)濟快速發(fā)展的各種政策的統(tǒng)稱。包括政府職能、產(chǎn)業(yè)政策、財政政策、稅收政策、金融政策、土地政策、人口政策等，也包括國家、省級、市級和縣級的相關綜合規(guī)劃以及交通、農業(yè)、工業(yè)、服務業(yè)、旅游業(yè)等專項規(guī)劃。其主要目的就是為縣域經(jīng)濟的發(fā)展服務，找準縣域經(jīng)濟發(fā)展的方向，促進縣域經(jīng)濟快速健康發(fā)展。

縣域經(jīng)濟發(fā)展政策的特征主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是縣域經(jīng)濟發(fā)展政策是一個綜合體。縣域經(jīng)濟的發(fā)展不是單純的經(jīng)濟發(fā)展，而是涉及到縣域整體發(fā)展的系統(tǒng)工程，包括了經(jīng)濟、社會、人文、公共服務等，因此其發(fā)展的政策不是單一政策，而是很多政策的綜合，相互彌補、取長補短。二是縣域經(jīng)濟發(fā)展政策是為縣域經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略服務。縣域經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略是指依據(jù)縣域經(jīng)濟發(fā)展的各種條件、因素的分析和估量而制定的經(jīng)濟建設的任務與途徑，包括今后縣域經(jīng)濟發(fā)展所要達到的戰(zhàn)略目標、戰(zhàn)略方針、戰(zhàn)略步驟、戰(zhàn)略內容以及戰(zhàn)略措施。它是縣域經(jīng)濟整體超前的謀劃，其生命力在于對自身實際情況的準確把握和對未來市場趨勢的準確預測。縣域經(jīng)濟的發(fā)展政策，就是圍繞發(fā)展戰(zhàn)略，制訂更為詳細的措施，以促使發(fā)展戰(zhàn)略中所列目標的實現(xiàn)。三是縣域經(jīng)濟發(fā)展政策指導縣域產(chǎn)業(yè)布局。縣域經(jīng)濟發(fā)展政策對不同產(chǎn)業(yè)具有的不同扶持與協(xié)調的作用，突出政府經(jīng)濟管理與調控色彩的抽象意義上的縣域產(chǎn)業(yè)引導型分布與組合，一般以傾斜式扶持政策和限制性約束政策影響產(chǎn)業(yè)布局的方向。四是縣域經(jīng)濟發(fā)展政策是以縣域經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)政策為核心。縣域經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)政策是通過對有關產(chǎn)業(yè)的保護、扶持、調整和完善，參與產(chǎn)業(yè)或企業(yè)的生產(chǎn)、經(jīng)營、交易活動，以及通過間接干預商品、服務、金融等方面的市場形成和市場機制來影響縣域產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。它主要包括縣域產(chǎn)業(yè)結構政策和主導產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策。五是縣域經(jīng)濟發(fā)展政策具有差別性。縣域經(jīng)濟不徑相同，首先是各縣域之間在生產(chǎn)力水平、自然條件、地理位置、資源狀況、產(chǎn)業(yè)結構等許多方面存在著很大差異，由此形成各縣域在經(jīng)濟發(fā)展水平、經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略重點以及在國民經(jīng)濟中所處的地位上都有很大的差異；其次是縣域內部不同部門、不同層次、不同產(chǎn)業(yè)間也存在一定的差異性；再次是盡管縣域經(jīng)濟具有相對的穩(wěn)定性，但隨著生產(chǎn)力發(fā)展水平的提高和科學技術的進步，縣域經(jīng)濟在承受外在經(jīng)濟條件時，都會發(fā)生變化而出現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展水平差異。因此，在制訂縣域經(jīng)濟發(fā)展政策時，必須考慮本地的實際情況，因勢利導。

二、張家口市縣域經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀分析

1、經(jīng)濟發(fā)展水平偏低，整體競爭力較弱。張家口由于特殊的地理位置，，素有首都北京的北大門之稱，于1995年5月9日，才經(jīng)國務院批準，正式對外開放。由于經(jīng)濟發(fā)展起步晚，經(jīng)濟基礎薄弱，工農業(yè)生產(chǎn)水平低下，人們思想觀念相對保守，縣域經(jīng)濟的規(guī)模、速度、實力、效益與其他地區(qū)相比仍存在不小的差距，處于明顯的劣勢。

2、經(jīng)濟結構不夠合理，產(chǎn)業(yè)調整依然滯后。張家口市縣域經(jīng)濟具有典型的農業(yè)經(jīng)濟特征，效益農業(yè)、綠色農業(yè)和生態(tài)農業(yè)近幾年雖有所發(fā)展，但占經(jīng)濟總量的比重仍然很小。第二產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢不夠突出，工業(yè)化水平較低，仍處在工業(yè)化的初始階段，工業(yè)規(guī)模小，產(chǎn)品結構單一，市場競爭力弱。中小型企業(yè)融資困難，發(fā)展資金缺口較大。 同時，還存在人才缺乏、技術落后等問題。資源型加工企業(yè)規(guī)模偏小，能力較弱。現(xiàn)代高科技企業(yè)起點低、數(shù)量少，技術含量仍然較低。第三產(chǎn)業(yè)比重上升雖然較快，但起步晚、總量小，不足以支撐縣域經(jīng)濟發(fā)展。

3、地方財政困難，自主性增長能力弱。雖然張家口市縣域財政實力有了較大增強，但仍存在財政收入支出緊張狀況，縣域財力不足一直困擾經(jīng)濟的發(fā)展。地方財政支出遠比財政收入增長速度快。縣級財政入不敷出，運轉困難，使得只能疲于應付人頭費用，而用于改善農村基礎設施和發(fā)展社會事業(yè)的資金極為有限。

4、縣域工業(yè)缺乏主導產(chǎn)業(yè)，整體基礎過于薄弱。縣域經(jīng)濟發(fā)展的一個關鍵因素是工業(yè)化問題，工業(yè)基礎薄弱，必然導致整個縣域經(jīng)濟的發(fā)展缺乏活力和動力。目前濮陽市縣域工業(yè)主體仍然以小型企業(yè)居多，企業(yè)規(guī)模小、優(yōu)勢企業(yè)不明顯的問題非常突出。工業(yè)規(guī)模小、布局分散，難以帶動縣域經(jīng)濟快速增長。

三、張家口市縣域經(jīng)濟發(fā)展政策改進對策研究

1、制定制度，科學規(guī)劃，發(fā)展壯大縣域經(jīng)濟

把縣域經(jīng)濟作為推進城鄉(xiāng)一體化的重要載體，充分發(fā)揮區(qū)位和資源優(yōu)勢，科學定位，因地制宜發(fā)展都市輻射型、外向發(fā)展型、資源加工型、旅游推動型、主導企業(yè)帶動型等特色經(jīng)濟，形成優(yōu)勢互補、協(xié)調聯(lián)動、相互促進、競相發(fā)展的縣域經(jīng)濟發(fā)展新格局。培育壯大縣域主導產(chǎn)業(yè)本著集中優(yōu)勢、集群發(fā)展的原則，充分考慮資源環(huán)境的承載能力，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)空間布局，科學確定不同區(qū)域鼓勵發(fā)展、限制發(fā)展和禁止發(fā)展的產(chǎn)業(yè)。以壩上四縣和崇禮為重點，優(yōu)先發(fā)展風電、太陽能發(fā)電等新能源產(chǎn)業(yè)集群和生態(tài)旅游業(yè)，積極培育發(fā)展裝備制造、食品加工等產(chǎn)業(yè)，合理開發(fā)礦產(chǎn)資源，嚴格控制高耗水、高污染產(chǎn)業(yè)發(fā)展。以蔚縣、陽原、懷安、萬全為重點，規(guī)范有序推進煤炭資源開發(fā)，有計劃推進煤炭清潔轉化產(chǎn)業(yè)發(fā)展，積極培育和發(fā)展物流、加工制造等產(chǎn)業(yè)，控制高污染產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。以宣化、涿鹿、懷來、赤城為重點，充分利用我省加快發(fā)展環(huán)首都經(jīng)濟圈的機遇，積極承接京津及其它發(fā)達地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉移，大力發(fā)展技術較高的先進制造業(yè)和高技術產(chǎn)業(yè)，鞏固提高食品加工業(yè)，適度發(fā)展礦產(chǎn)開發(fā)產(chǎn)業(yè)，嚴格控制影響水源的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

2、優(yōu)化布局，構筑格局，發(fā)展壯大縣域經(jīng)濟

優(yōu)化城鎮(zhèn)布局進一步調整和完善城鎮(zhèn)體系，構筑“一主六副多節(jié)點”的城鎮(zhèn)空間發(fā)展格局。按照“一城七區(qū)多組團”的總體布局，建設張家口大城區(qū)，做大城區(qū)規(guī)模，使之成為帶動區(qū)域發(fā)展的核心增長極。在完善提高老城區(qū)功能的同時，大力推進主城區(qū)南擴，高起點、高標準建設新城區(qū)。推進宣化區(qū)東拓西進，依托外環(huán)拉大城市發(fā)展框架。推進下花園區(qū)完善和拓展北部行政交通樞紐、東部旅游服務、南部產(chǎn)業(yè)聚集、西部休閑商住 四大功能區(qū)。統(tǒng)籌中心城市與周邊地區(qū)管理，探索推進將主城區(qū)周邊部分縣和部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)納入中心城市規(guī)劃范圍，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設用地管理和產(chǎn)業(yè)園區(qū)布局，實現(xiàn)同城化管理，一體化發(fā)展。加快基礎設施建設，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)配置，完善城市功能，改善城市管理，增強輻射帶動能力，使大城區(qū)成為資本聚集、產(chǎn)業(yè)聚集、人口聚集的區(qū)域性經(jīng)濟中心、文化中心、技術研發(fā)與擴散中心和金融中心。強化副中心城市建設。按照強化優(yōu)勢、突出特色、產(chǎn)業(yè)帶動、集約發(fā)展的原則，高標準推進懷來、張北、蔚縣、涿鹿、赤城、陽原等縣城市建設，使六縣成為功能完善、配套齊全、特色突出的區(qū)域副中心城市。懷來縣：以建設懷涿新區(qū)為目標，依托本縣及周邊地區(qū)產(chǎn)業(yè)基礎，發(fā)揮地處環(huán)首都經(jīng)濟圈區(qū)位優(yōu)勢，打造高檔葡萄和葡萄酒產(chǎn)區(qū)、北京綠色農副產(chǎn)品供應區(qū)、環(huán)首都新興產(chǎn)業(yè)示范區(qū)、京畿生態(tài)休閑旅游度假區(qū)和京西北現(xiàn)代物流區(qū)。張北縣：充分發(fā)揮“壩上第一縣”的區(qū)位和清潔能源優(yōu)勢，建設壩上地區(qū)區(qū)域中心城市、商貿物流中心、科教文化中心、衛(wèi)生服務中心、休閑旅游中心，輻射壩上及內蒙地區(qū)、溝通內地的重要現(xiàn)代物流樞紐，冀西北綠色能源基地及裝備制造基地。蔚縣：立足產(chǎn)業(yè)基礎，依托煤炭和歷史文化資源，建成煤炭清潔轉化示范城市，京西觀光農業(yè)、文化旅游和文化產(chǎn)業(yè)樣板城市。涿鹿縣：依托產(chǎn)業(yè)基礎、自然資源和三祖文化等優(yōu)勢，建設低碳環(huán)保的京北科技孵化基地、新興產(chǎn)業(yè)示范區(qū)，打造功能完善、環(huán)境優(yōu)良的宜居宜游宜商城市。赤城縣：充分發(fā)揮旅游、礦產(chǎn)、農副產(chǎn)品等資源優(yōu)勢及近鄰北京的區(qū)位優(yōu)勢，努力打造京北溫泉水城，建設北京綠色農產(chǎn)品供應基地。陽原縣：立足文化、資源和區(qū)位優(yōu)勢，努力打造世界知名考古勝地、區(qū)域性煤炭物流中心和冀西北大型皮毛集散中心。加快發(fā)展“多節(jié)點”衛(wèi)星城。把副中心城市之外的縣城作為小城鎮(zhèn)建設的重點，集中力量扶持發(fā)展。按照現(xiàn)代化、專業(yè)化、特色化小城市的標準，加強縣城規(guī)劃建設，完善城市基礎設施，采取更加靈活的政策措施，強化產(chǎn)業(yè)支撐，引導企業(yè)向縣城集聚區(qū)集中，提高規(guī)模效益，帶動人口向縣城集聚。積極培育城鎮(zhèn)帶。圍繞形成環(huán)首都功能互補、協(xié)調發(fā)展的中小城市群目標，統(tǒng)一規(guī)劃，合理布局，做大做強京包軸線（京包鐵路、京藏高速及其附近區(qū)域）上的主要鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及張石軸線（張石高速、207國道等附近區(qū)域）上的主要鄉(xiāng)鎮(zhèn)。逐步推動重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展成為功能相對完善、人口聚集能力相對較強的縣域中心鎮(zhèn)，形成向晉北、蒙中、保北延伸的兩條城鎮(zhèn)帶。

3、破除制度障礙，推進配套改革，發(fā)展壯大縣域經(jīng)濟

破除影響人口集聚的管理制度障礙按照“減少農民，富裕農民”的思路，深入推進城鎮(zhèn)化配套制度改革，有序推進農村人口向城市轉移。加快戶籍制度改革，著力解決好“進得來”的問題。積極放寬戶口遷移政策，實行統(tǒng)籌區(qū)域戶籍一體化管理，將有穩(wěn)定勞動關系并在城鎮(zhèn)居住一定期限的農民工轉為城鎮(zhèn)居民。逐步實行居住證制度，凡在縣城以上城市穩(wěn)定居住6個月以上或購置住房的，均可登記為城鎮(zhèn)戶口。農民戶口轉到城鎮(zhèn)后，10年內在計劃生育、承包地等方面仍可享受農村戶口相關政策。加快就業(yè)體制改革，著力解決好“留得住”的問題。建立覆蓋城鄉(xiāng)的公共就業(yè)服務體系，使進城人口與城市居民享受平等的就業(yè)政策。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的人力資源市場和就業(yè)服務網(wǎng)絡，加強農民工專業(yè)技能培訓和就業(yè)指導，提高就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力。加快社會保障和公共服務領域改革，著力解決好“過得好”的問題。建立和完善提高農民工勞動報酬的職工工資決定機制、正常增長機制和支付保障機制。改善農民工勞動條件，擴大農民工工傷、醫(yī)療、養(yǎng)老保險覆蓋面。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會管理，貫徹落實農民工住房、社會保障、計劃生育、子女就學等相關政策，實現(xiàn)城市新老居民同等待遇。

4、制定政策措施，鼓勵民營經(jīng)濟，發(fā)展壯大縣域經(jīng)濟

把發(fā)展民營經(jīng)濟放在活躍經(jīng)濟全局的戰(zhàn)略位置，認真落實民營經(jīng)濟發(fā)展政策，按照“突出重點，帶動全面，擴大總量，提高質量”的思路，推動民營經(jīng)濟持續(xù)快速健康發(fā)展。立足現(xiàn)有發(fā)展基礎，努力構建特色民營經(jīng)濟區(qū)。城郊中心區(qū)：包括市內四區(qū)和宣化縣、萬全縣，結合城市需要，大力發(fā)展城郊型經(jīng)濟，全面提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，打造名牌產(chǎn)品，提升知名產(chǎn)業(yè)，把資源優(yōu)勢真正轉化為市場競爭優(yōu)勢。北部8縣（區(qū)）：包括壩上地區(qū)和崇禮、赤城，支持、鼓勵和引導民營企業(yè)挖掘潛在特色資源，發(fā)展綠色經(jīng)濟，結合農業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，大力發(fā)展農副產(chǎn)品加工、乳品加工、畜產(chǎn)品加工、無公害蔬菜、綠色食品、度假休閑、餐飲服務等特色產(chǎn)業(yè)，培育一批新興產(chǎn)業(yè)。南部5縣：

包括懷安、陽原、蔚縣、涿鹿和懷來，圍繞資源優(yōu)勢和現(xiàn)有工業(yè)基礎，支持、鼓勵和引導民營企業(yè)加快冶金、建材、煤炭和非金屬礦等產(chǎn)業(yè)的升級改造，增強產(chǎn)業(yè)關聯(lián)度，積極發(fā)展太陽能、葡萄等特色產(chǎn)業(yè)。

5、加快投融資體制改革，發(fā)展壯大縣域經(jīng)濟

深化農村信用社產(chǎn)權制度改革，支持環(huán)京三縣率先組建農村商業(yè)銀行。鼓勵農民專業(yè)合作社開展內部資金互助。支持建立、發(fā)展小額貸款公司，組建農業(yè)農村投資公司。做大做強城市商業(yè)銀行，建立控制金融風險機制，提高防范風險能力。鼓勵引導民間資本進入金融服 務領域，增強金融市場的活力。規(guī)范投融資平臺建設，發(fā)揮市場在基礎設施融資方面的作用。加快優(yōu)勢企業(yè)上市步伐，提升直接融資比例。

6、深化行政管理體制改革，發(fā)展壯大縣域經(jīng)濟

按照“精簡、集中、下移、提速”的要求，推進行政審批制度改革。最大限度地消減審批事項，減少審批環(huán)節(jié)，簡化審批程序，壓縮審批時限，從體制機制建設上為優(yōu)化發(fā)展環(huán)境創(chuàng)造條件。建立和完善市、縣、鄉(xiāng)三級行政審批網(wǎng)絡，著力推進縣鄉(xiāng)級行政服務中心的規(guī)范化建設，突出抓好縣級行政服務中心的審批部門、項目、職能入駐工作，不斷拓展縣級“中心”的服務功能。按照《建設河北省網(wǎng)上行政服務中心工作方案》的要求，全面加強市、縣兩級行政服務中心的電子信息化建設，到2014年底基本實現(xiàn)市、縣兩級行政服務事項網(wǎng)上一體化辦理和電子監(jiān)察。根據(jù)國家和省統(tǒng)一部署，按照政事分開、事企分開和管辦分離的原則，加快事業(yè)單位分類改革。積極推進以聘用合同制度為基礎，以崗位設置管理為重點的事業(yè)單位人事制度改革，重點抓好用人制度、收入分配制度、養(yǎng)老保險制度配套改革，創(chuàng)新管理體制，轉換用人機制，形成科學規(guī)范、充滿活力的人事管理格局。

結語：“十二五”以來，張家口市以科學發(fā)展為主題，以轉變方式為主線，圍繞科學發(fā)展、跨越趕超總體要求，按照打造京冀晉蒙交界區(qū)域中心城市的發(fā)展定位，堅持“開放創(chuàng)新、全民創(chuàng)業(yè)、特色創(chuàng)優(yōu)、富民強市”的發(fā)展總思路和“把劣勢轉化為優(yōu)勢，把優(yōu)勢發(fā)揮到極致”的發(fā)展理念，牢牢把握發(fā)展第一要務，著力調整經(jīng)濟結構，著力推進新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和農業(yè)現(xiàn)代化，著力加強生態(tài)文明建設，著力促進文化大發(fā)展大繁榮，著力保障和改善民生，著力加大改革開放創(chuàng)新力度，加快融入京津冀一體化發(fā)展，全面提升區(qū)域綜合競爭力，為打造強市名城、全面建成小康社會奠定更加堅實的基礎。

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