多舛國資法

2014年10月，劉儀舜從抽屜里拿出已經泛黃的“國有資產法”（下稱“國資法”）草案底稿，感慨良多。這部起草10年有余卻沒有出臺的法律，是不少國企改革人士心中的痛。

國資法是1993年第八屆全國人大常委會確定的立法項目，由全國人大財經委主持。彼時，李灝是全國人大財經委主抓立法工作的副主任委員，劉儀舜是國資法起草工作小組組長。

十年磨一法。2003年4月，國務院國資委成立，但國資法幾度沉浮，依舊沒有出臺。是年9月，劉儀舜去職，他主持10年的國資法起草工作也暫告中止。

但為國有資產立法的重要性并未被立法機關忽視，第十屆全國人大常委會再次將國資法列入5年立法規劃。2004年，起草小組重啟，時任全國人大財經委副主任委員石廣生任起草小組組長，劉儀舜任顧問成員。

又經過5年，2008年10月，國資法更名為《企業國有資產法》，在第十一屆全國人大常委會第五次會議獲得通過。加了兩個字的國資法，僅適用于部分國有資產監督管理?！罢嬲陚涞膰匈Y產監督管理體制有待于將來的國有資產法的出臺?！眹Y委首任主任李榮融說。

這部旨在守護龐大國有資產安全的根本大法，一直在坎坷中沉默。劉儀舜退休10年來，仍一直在研究，“我覺得我的使命沒有完”。

命運多舛

與市場經濟體制改革相應，第八屆全國人大加強立法引導，將經濟立法作為第一要務，制定了五年立法規劃，國資法是其中一個重點。

當時，劉儀舜在機械工業部政策研究室工作，時任機械工業部部長周建南力薦劉儀舜參與起草國資法。

“起草國資法的目的是為了提高國有資產運營的經濟效益，實現國有資產的保值增值，防止國有資產的流失，通過立法以期將經營性、資源性、行政事業性三類國有資產全都管起來，建立科學合理的管理體制和制度，用法律加以規范?！眲x舜說，在那個年代，更深遠的意義在于讓國有企業與市場經濟相兼容，讓社會主義制度與市場經濟相兼容，確保中國特色的社會主義市場經濟的完善和建立，因而全國人大高度重視。

國資法初稿起草了3年。起草的國資法草案共9章76條，除總則和附則外，對國有資產的管理機構、國有資產界定和評估、經營、收益、處分、監督和法律責任分章作出了規定。

經過國內外深入調研，在征求和協調各方面意見基礎上九易起稿，形成征求意見稿，根據立法程序規定在1995年7月發往中央有關部委、地方人大、地方政府、研究機構、大企業集團共91個單位征求意見，獲得了普遍的支持。征集來787條意見，經分析研究采納了386條，形成正式草案上報全國人大常委會，并經全國人大常委會黨組討論通過。1996年7月上報中央。

按慣例，這樣重大的法律草案要先報中央后，由全國人大常委會審議。在中央原計劃開會討論日期之前，國務院領導再次征求相關部委意見。

劉儀舜介紹，參加會議的各部門此前多表態贊成，但到此時卻起變化。經貿委認為國企一直是由經貿委管理的，國資管理機構應該由經貿委來擔當；體改委則認為他們在改革方面做了很多工作，且體改委要撤銷，也沒有更多的任務了，國資管理機構就讓體改委充當。

“每個部門都不想放權，仍然站在部門利益立場上維護傳統體制，反對政資分開。”劉儀舜說。

鑒于不同意見，國務院領導決定再協調一下。但此后就沒了下文。

1997年3月八屆全國人大四次會議閉幕后，李灝、時任機械工業部副部長陸燕蓀等人就國資法起草情況向時任副總理朱镕基報告，朱镕基對國有資產管理機構設在哪一級和授權經營的組織形式提出了意見，肯定了國資法出臺的必要性，同意按法律程序辦。

起草組據此又對草案進行了補充修改，于1997年7月再次上報全國人大常委會。但是，草案雖經國務院領導多次協調，仍有不同意見，中央始終未能開會審議?！爸劣诤髞恚?年時間，年年說要出臺，總也出不了臺?！眲x舜對記者說。

2003年九屆全國人大屆滿前，全國人大財經委就國資法再次審議，又一次全體舉手通過。通過后，劉儀舜和一位領導建議，“國資法起草了10年，經歷兩屆委員會，眼看這屆要結束了，草案已經過全體委員通過，是否盡快報常委會，即使仍不得出臺，財經委也盡到責任了。”這位領導說：“我十分重視國資法，但我實在無法上報，個中原因我無法跟你講清楚?！?/p>

定位之爭

國資法起草過程中，一個關鍵的爭論點是國資管理機構即日后國資委的定位，誰當國有資產的出資人，出資人與監管人能否集于一身。

當時，有意見認為，為了從根本上消除政府對國有企業的行政干預，應該在全國人民代表大會層級上實行“政資分開”。國資管理機構如果維持現行體制，設在政府之內，容易出現腐敗。建議國有資產所有權由全國人大行使，因而國有資產管理機構應設在全國人大，隸屬于全國人大常委會。

全國人大財經委為此召開立法會。會議認為全國人大作為立法機構，可以出臺國資法，并由全國人大授權國務院作為國有資產所有者的代表。

但對設在國務院的國資委定位與職能，也有不同意見。一種意見認為：國有資產的出資人職能和監管職能統一由國資委行使；另一種意見認為：這兩種職能應分開行使，否則，國資委既是運動員又是裁判員，再者國資委是政府機構，并不是純粹意義上的企業法人，不應直接充當出資人代表，政府在財產意義上要跟企業分開。

“政企分開”的改革進行了許多年，其進展不大的主要原因就是“政資”沒有分開。所以，當時起草組認為國資委應該只履行監管職能。

為此，國資法草案設計了一個三層架構的國有資產管理體制：國資管理機構、國資經營公司、國有企業。國資管理機構是一個行使所有者權利的政府機構，它由人大授權政府設立；國資管理機構授權國資經營機構作為它的代表經營國有資產，國資經營機構作為國有企業的股東，行使出資者所有權；而國有企業則行使企業法人財產權，完全按照市場經濟規律獨立經營、自負盈虧。

這樣的話，讓國有資產經營機構去擔任真正意義上的出資人角色，它沒有行政職能，作為企業法人跟民營企業、外資企業是平等的民事主體。

“科學的機構一定是三級的，國資委作為國資管理機構，一定要和國有企業中間有一個隔離帶?！崩顬畬Α敦斀泧抑芸酚浾哒f。國資委是政資分開的產物，控股公司是政企分開的產物。有了政資分開、政企分開這兩個法寶，國有資產的管理才能搞好。

起草組按這個思路起草了國資委12條職責，但遭到一些部委反對。為此，全國人大財經委向常委會寫了書面匯報?！皩φY分開、政企分開的原則不便反對，但一碰到實質性問題，抵制的激烈程度令人吃驚?！眲x舜說。

最終，2003年，在國資法出臺之前，國資委成立，定位國務院直屬特設機構，根據授權依法履行國有資產出資人職責，并負責國有資產監管。

劉儀舜認為，雖然后來也有國資經營公司作為中間機構，但它不是出資人代表，和其他國企一樣受國資委管理，決策要請示國資委。

政府放權難

“最費勁的就是這個國資法，爭議最大?！崩顬畬Α敦斀泧抑芸酚浾哒f。1993年，李灝從深圳市委書記崗位上退下，轉任全國人大財經委副主任委員，主抓立法工作。八屆全國人大期間，李灝在財經委負責證券法、銀行法、國資法、破產法、期貨交易法等10部法律起草工作和幾十部法律草案的審議工作?！叭嗣胥y行法、商業銀行法，這么難，但都通過了?！?/p>

李灝主政深圳時，打響了國企改革的攻堅戰。國內第一家股份制企業、第一家股份制銀行，都在深圳誕生。

1985年剛到深圳，李灝經過深思熟慮，提出過四項改革措施，成立了四個機構，其中就包括全國第一家國有資產管理機構——深圳市投資管理公司。當時的深圳，許多政府機構都辦企業，“這問題就大了，掛上國有企業的牌子，最后出事都要市政府埋單。市里領導只能說清楚當年財政收入多少，負多少債，但是全市有多少企業，有多少資產，負債多少，誰也說不清楚，連資產負債表的概念都沒有?！?李灝對《財經國家周刊》記者回憶。

深圳市投資管理公司負責管理100多家國有企業。對這一改革，市財政局首先反對，認為奪了它的財權。從1985年通過成立的決議，深圳市投資管理公司最終到1987年正式成立，1989年第一次摸清家底，弄清楚了深圳市國有企業有多少資產。

劉儀舜說，國資法難產最主要的原因，就是政府部門不愿意放權，不愿意政資分開、政企分開。

在國資法草案中，曾有一項原則規定稅利分流、分管、分用。支持者認為，國有企業利潤不再上繳國庫，投入到國有企業的生產經營中去，這樣更有利于國有企業發展。當時財政部擔心財政收入減少，不同意這一條。

后來深圳出了一個有力證據。深圳的一家國企，需要上繳的4億元利潤留在企業后，資金流動很快，結果每年上繳的稅收都大幅增長。1996年，國務院和財政部便同意了上述原則。

“我們當時起草的原則就是要政府各級職能部門放權，但是政府簡政放權真是難上加難，必然遭到激烈的抵制。” 李灝說。

劉儀舜也說，國有企業的改革實質上是政府進行的一場自我革命。政企不分開，企業就是政府的附屬。