重慶國資改革再出發

歲末年初，重慶的國企改革一直牽動著市場的神經。

1月8日，一個雨霧的下午，重慶市市長黃奇帆接受了《財經國家周刊》記者的專訪。簡短寒喧之后，他直入主題，用4個小時，詳解重慶國企改革的路徑。

重慶，依江而立，依山而建。2001年，黃奇帆從長江下游的上海，到長江上游的重慶擔任副市長，2010年初擔任市長至今。13年時間里，黃奇帆兼任重慶市國資委黨委書記長達8年，以其對經濟走勢的洞悉和掌控能力，通過整合土地資源，以重組促改革，以時間換空間，超前布局，搶占發展先機，將重慶國資推進萬億元俱樂部。

目前，重慶國有資產總額達1.8萬億元，凈資產也有幾千億元，形成了“四三三”格局，即金融資產占40%，基礎設施建設類資產占30%，工商企業資產占30%。這些資產，主要集中在渝富和“八大投”這九大國資平臺上。

2014年，重慶國企再出發。黃奇帆告訴《財經國家周刊》記者，國企的有效組織形式是混合所有制，重慶將從五個方面推進發展：一是企業整體上市；二是組建投資公司；三是推動未上市企業股權多元化；四是設立產業投資母基金；五是激活市場信號，為非公經濟的進入創造條件。

在他看來，十八屆三中全會提出的混合所有制，不僅是要促進國有企業集團二三級子公司股權多元化，集團本身也要搞混合。推動整體上市，不要留著殼尾巴。

順利的話，5-10年后，目前重慶40來個國企集團會調整到30個左右，有20多個國企集團整體上市，兩個國有獨資的投資公司，還有幾個國有獨資的產業母基金。

訪談中，黃奇帆提及最多的是“市場信號”，并以此來解釋外界對“八大投”舉債“壟斷”重慶基礎設施建設的誤讀，“這些領域的開放，在某個時段做不成，非不為也，是不能為也”。他說，當市場信號出現，“八大投”也會根據各自情況，擇機退出，華麗轉身。

十八屆三中全會提出，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。從旁觀者的角度看，無論搞“八大投”，或是渝富集團，抑或是引進跨國企業，黃奇帆和他市政府的同僚們高效地調控著經濟活動，在尊重市場規律的前提下，運用扎實的經濟學功底和高超的調控技巧來維持整個體系的平衡。

就政府舉債而言，重慶市通過10年前的大規模儲備土地，接著逐步釋放，從而獲得較大的土地級差利益，在投資大量基礎設施的同時，避免債務過重。黃奇帆說，這是資本運作的一種形態，這個賬算得清楚。而重慶實踐中形成的一套制度安排亦為重要。未來同樣如此。

關于政府家底，關于未來藍圖，關于外界疑惑，黃奇帆侃侃而談，數字熟稔于心：“總體而言，重慶的新一輪國企改革，是按照三中全會要求，堅持市場導向，以市場化配置國資、重組國企，以深化國資改革帶動國企改革，是在上一輪改革基礎上的延續和創新。”

振聾發聵的聲音

《財經國家周刊》：你參與了十八屆三中全會《決定》起草，也是中央宣講組成員。請談談你的體會。

黃奇帆：三中全會《決定》確定了15個領域60個條款，涉及改革的五大方面，經濟類改革是重點，通篇最核心的是“市場在資源配置中起決定性作用”。

市場怎么起決定性作用？一是市場有價值規律，不管是商品的價格、公共服務的價格，還是要素的價格，價格會決定資源有效配置的方向；二是市場活動本質上是一種交易，交易是持續的過程，交易秩序可以是政府導向而產生，也可以是千萬個市場主體在市場活動中形成的，使資源不斷得到優化配置，所以，市場起決定作用；三是市場是平等的，市場中各個交易主體、法人主體是平等的，通過機會、規則、權利的平等，決定著資源配置的方向。

我國從計劃經濟走來，政府越位缺位時有發生，在這種情況下，從基礎性到決定性，一詞之變，產生了“振聾發聵”的聲音，讓大家驚醒過來，知道政府應該做什么。

我自己感覺，這既是經濟學原理本身的一個正確論斷，也是對計劃經濟時代習慣動作的變革和干部思想方法的方向性矯正。

《財經國家周刊》：《決定》提出要激發非公有制經濟活力和創造力，積極發展混合所有制經濟。這并不是全新的提法，但市場對此期待很高，如今要怎么理解混合所有制？

黃奇帆：發展國有資本、非公有資本等相互融合的混合所有制經濟，首先要厘清國有經濟的概念。任何一個社會，就算非公經濟發展到極致，像英美等國家，國有經濟比重都會有25%左右。我們國家一般來說，一個地方的國有經濟總歸有30%左右，非公經濟占70%，也差不多到頂了，像廣東非公經濟比重73%，算是最高的，浙江是71%，重慶是63%。

因此，對國有經濟的控制力要全面理解，不一定是數量的比重。純國有獨資，政府容易干預，會扭曲市場信號。實證研究表明，引進多元化投資主體、股權適度分散帶來的是企業績效提高。三中全會對國企布局，提出要走混合所有制道路，決定了下一階段國企改革的走向，也是整個市場化改革里面的重中之重。

混合所有制概念不算新的，早在上世紀90年代，國企改革就提到股份制、上市公司、中外合資等，但這會兒提出來更具有針對性。

目前，有些國有企業集團的二級、三級公司差不多都已經混合了，有的引進了戰略投資者，有的上市了，但大家都認為“混合”局限于下面的子系統、小公司，而企業集團一定要獨資，以至于集團層面的母公司絕大多數還是國有獨資。

集團公司不搞多元化，讓下面的子公司多元化、搞混合，自己拿著企業的高工資，出現一批準官僚衙門，也是國有經濟改革過程中“半生不熟”的一種狀態。留著一個集團公司的“殼”，好像不留這個“殼”就不是國有企業。這是上一輪改革留下的一個尾巴。

十八屆三中全會把“革命”革到了這個層面上來了。這次提出的混合所有制，不是止步于二級、三級公司層面的混合，而是國資委直屬的集團公司也要混合了，要在集團公司層面搞混合所有制。我認為要害在這里。這是改革的關鍵所在。這個意思應該明了。

五種“混合”法

《財經國家周刊》：未來重慶怎么推動混合所有制？

黃奇帆：搞混合所有制，站在重慶角度，我覺得有五種“混”法。

第一種“混”法，推動國企集團整體上市，不留殼尾巴，這是混合所有制最基本、最普遍，也是最規范、最經典的一種模式。

目前，重慶有40個左右的企業集團，我認為今后至少有24個可以整體上市的，目前有8個集團已經上市，像重慶農商行、重慶銀行、西南證券等。其中6個是沒有尾巴的，是集團層面的整體上市，兩個還留著尾巴，像重慶鋼鐵基本是整體上市，但還留著一個集團和一部分非鋼產業，再比如重慶商社，借重慶百貨的殼上市，集團層面還有20%的非上市公司資產。

上市還留著尾巴的，可以通過增發新股、子公司對母公司吸收式兼并。還沒有上市的創造條件實現整體上市。重慶大概有20來個企業集團可以做這件事，現在是8個，爭取每年做成幾個，大體用五六年時間完成。

第二種“混”法，把部分現在合適的集團公司轉化為巴菲特式、淡馬錫式，或是中投式的投資公司。按一般經濟規律，投資公司自身不舉債，是資本玩資本，如果有400億元資本就拿這個玩，但基本不控股，只做股權投資、做戰略投資者，因為不控股，財務就不會并表，這樣被投入企業的債務也不算它的。它只有股權，沒有債務。

玩資本和玩資產不同，它就要追求回報，什么有前景就投哪兒，什么產業運作規范就投哪兒。要搞一批這樣的公司。當然，我們不會另起爐灶，外界評價渝富集團相當于重慶的“中投”，還有重慶地產集團，在我腦子里，這兩個以后可以變成投資類的公司，但先要實現兩個轉化：一是公司債務要清零；二是投資方向進行結構性調整。

像渝富集團，總資產800億，凈資產350億元，400多億元的債務。它的凈資產是非常優質的，還有2萬畝土地儲備，目前都以儲備時的價格記入凈資產，如果按目前土地價格記入，它完全可以在2-3年將債務清零。如果它定位于投資戰略性新興產業，只投資而不控股，不管國有、民營，還是外資企業，只要有市場、有前景、有回報，它都可以投。

重慶地產集團也是如此，總資產900億元，背負500億元的債務，有400億元的凈資產，擁有15萬畝土地儲備，以后可能還是基礎設施領域的投資公司。

這樣的投資公司，表面看它是獨資，但投出來的結果全是混合的。如果有一個好的經營者，還可以實現國有資本比較高額的保值增值，像新加坡的淡馬錫公司，近10年來的平均資本收益率有15%，6-7年的時間所有者權益就可以翻一倍。這樣，就會對國有資本、集體資本、非公有資本形成強大的集聚效應，從而實現混合所有制經濟的大發展。

第三種“混”法，有的企業一時還沒有達到上市條件，可以先搞股份制，在保持國有控股的同時，把部分股權轉給民營、社保基金、保險基金、私募，甚至是外資。總之，通過股權轉讓，形成多元化的股份有限公司。

第四種“混”法，可以把轉讓掉的一部分股權所獲得的國有資本，搞一批國資委直接控制的產業投資母基金，管理團隊由國資委通過市場化方式選擇組織，投資方向由發改委、經信委等部門指導。母基金不直接投到產業中去，而按一定比例和各種社會資本的私募基金混合成立子基金。

第五種“混”法，在政府公共服務、基礎設施類一些市場信號逐漸活躍起來的領域，要推動公共產品價格逐步實現市場化，為非公經濟的進入創造條件，實現混合發展。即改善它的邊界條件，使非公經濟進入后不至于虧損。

《財經國家周刊》：混合后，國資委的角色會發生變化嗎？

黃奇帆：如果“五混”做好了，5-10年后，目前重慶40來個國企集團會調整到30個左右，有20多個國企集團整體上市，兩個國有獨資的投資公司，還有幾個國有獨資的產業母基金。

真正整體上市以后，國資委作為20多個上市公司的股權持有者，以股東身份，在董事會中發揮作用。同時這個公司是按照上市公司的管理模式來進行管理，國資委當然不宜再采取目前這種管理模式。

當然，這涉及兩個調整：一個是法律上，我國規定政府不能直接持有股權，可以借鑒新加坡淡馬錫控股公司的經驗，新加坡財政部對其擁有100%的股權；二是官員的心態要調整，要懂得在董事會里代表國有股權發表意見，而不是直接管資產、管經營。

激活市場信號

《財經國家周刊》：在外界的印象中，相對民資而言，重慶國資很強大，有著名的“八大投”。

黃奇帆：我從來沒有幫國企壟斷的意識，一件事情如果民營、外資也能干，我不會就要國資專享獨干。那為什么還有“八大投”呢？而且是國有獨資形式呢？一個領域能否開放，不僅是觀念上、道德上是不是愿意開放，更重要是市場價格、資源配置方式是不是到了完全市場化的水平。

我的觀念是，市場信號不足的領域，重慶通過國有企業先投先試，組建“八大投”是必要的，它絕不是要搞壟斷，不肯將蛋糕分配給非公經濟，而是市場信號沒到位，非公經濟暫時又不愿干，但事情又需要干，就只能時間換空間，政府通過平臺公司舉債，把事情做起來。

像高速公路，在東部沿海地區可能是“印鈔機”，因為造價低車流大，投資后能夠很快形成回報。10年前，東部沿海地區每公里高速路的造價是3000萬元，重慶是7000萬元，因為隧道橋梁占了60%。現在沿海是6700萬元，重慶是1億元，車流量又只有沿海地區的一半。

我們規劃一條高速路，如果當初民營資本愿意投，我當然樂見其成，肯定同意，但造價高，初始車流量又小，民營都不敢進入。搞基礎設施，政府又不能不作為，所以重慶市高速公路集團有限公司（以下簡稱“高發司”）幾年時間投資1800億元，建了2000多公里高速路，今明兩年再建600公里。

《財經國家周刊》：你多次提到市場信號，怎么判斷這個信號出現？

黃奇帆：還是以高速路為例，一般是路建成運轉3年后，車流量增多，市場信號有了。重慶汽車保有量以每年17萬輛的速度上升，目前每年收費可到100多億元，高發司的總效益就出來了。社會資本開始能清楚看到投資收益，它就愿意進來。我想，以前高發司是把某個項目拿出來與非公經濟合作，今后可以考慮把集團的部分股權賣掉，或是引進戰略投資者。

再舉一個例子，早在2002年，重慶水務集團與法國蘇伊士集團合資，成立重慶中法供水有限公司，發展成為水務專業公司中的一流公司，目前已在中國A股上市，達到如此大規模的，也獨重慶水務一家。

為什么能這樣？是因為政府通過努力，改善邊界條件，激活了市場信號，非公資本才愿意進入。我們推動了重慶污水處理價格收費的市場化，讓企業不能賺暴利，但至少要讓企業能活，就有一個定價機制改革的配套。2005年，每噸污水處理成本是1.3元，當時收居民的處理費每噸只有0.2元，誰干誰虧，后來處污費兩年調整一次，政府補貼從最初的0.8元降到0.4元，現在幾乎不用補，差不多平衡了。

所謂開放公共服務市場，有時候做不成，非不為也，是不能為也。

《財經國家周刊》：政府積極作為，配合市場平衡，怎么兼顧公平效益？

黃奇帆：一個合理的定價機制很重要。不能坑老百姓，讓企業賺暴利，但也要讓企業能活下去，有一個合理的、穩定的利潤空間。政府是市場的守夜人，要兼顧兩頭的公平和公正。

因此，在公共服務行業和基礎設施領域，大家要打消所謂壟斷的誤解，這不是開放不開放的問題，而是市場發育好不好和有沒有市場信號的問題。

當市場價格信號沒有出現時，就只能靠政府舉債去運作，古今中外，概莫能外。

《財經國家周刊》：在一些市場信號逐漸活躍的領域，國企有沒有退出的成功案例？

黃奇帆：待到山花爛漫時，國有經濟該退就退，而且收益很不錯。

我講一個國有資本10年漲6倍的案例。2003年，重慶國際信托投資公司還是民營控股，有30億元不良資產，每年虧損2億元，已經到了破產倒閉的邊緣。重慶國資當時是挺身救災，投入6億元，將注冊資本金增加到16億元，重組了債權債務結構，換了領導班子。企業煥發了活力。

2010年，我們將國信的股權作價28億元賣給同方股份，其中24億元投到國信的子公司信托股份，最近掛牌作價26億元賣給中國人壽，又可以賺2億元。10年下來，分紅收入也有6億元，累計賺了30億元。

還有重慶啤酒，拆分股權出售，也是一個國有資本10年漲6倍的案例。可以說，我們完全體現了三中全會關于國有企業有進有退的精神。

“八大投”轉身

《財經國家周刊》：“八大投”給重慶帶來了什么？

黃奇帆：這10年，重慶搞基礎設施建設，市級政府花了6000億元，都是投在關鍵性、支柱性、支撐性、基礎性的領域。這都是該花的，不存在浪費和泡沫，“八大投”貢獻很大。

總結下來，干了這么幾件事：一是3000公里高速公路，投入2000億元；二是修了1000多公里的鐵路，基建是國家投入，地方征地動遷配套了300多億元；三是1萬公里的高等級公路，投了700多億元；四是修了170公里的地鐵軌道，背了1000億元的債務；五是全市農田水利投入1000億元，除了中央、地方政府歷年撥款400多億元，500多億的缺口都是舉債的；六是城市道路、大橋和隧道建設，也花了1000多億元。

《財經國家周刊》：10年下來，“八大投”背了多少債？

黃奇帆：目前，“八大投”實際債務3000億元左右，通過土地儲備的運作，大概平衡了一半。早在2002年，“八大投”中的城投和地產兩家集團就儲備了40多萬畝地，我們自己要制定了一個游戲規則，每年只準用5%的儲備地，以做到細水長流。

過去10年，用了20多萬畝。并不全部是搞房地產開發，其中一半是用于政府規劃的基礎設施和科教文衛領域的項目，這是劃撥價，降低了政府搞公共服務的征地費用。

10萬畝投入房地產開發，賣了4000億元，除掉成本1000多億元，平衡了基礎設施建設欠下的2700多億元債務。加上稅收返還和財政補貼，10年下來也有幾百億元，最終我們基礎設施建設只欠了3000億元。

大家覺得3000億元很多，但我們干了6000億元的事。還有20萬畝的土地儲備。今后20年是重慶城市化重要發展期，儲備地將繼續發揮融資作用。凡懂得資本運作的，很容易算得清楚這個賬。

不能一說舉債，就抨擊地方政府亂作為。

政府預算內財政收支平衡，指的是政府在維持日常運行中，應該量入為出，不能打赤字的，這是我們財政的基本紀律。但搞基礎設施，一般一個設施用30年、50年，可以用三五十年的收入來平衡它，但設施建設周期不可能搞三五十年，要兩三年建成，這種情況下就會以時間換空間，會出現債務。而且，總有一些基礎設施是無法收費的，不能夠以收抵支。只要量入為出，不打赤字，有可靠的償債來源，適度舉債是必要的。

《財經國家周刊》：舉債原因不難理解，但債務風險如何防范？

黃奇帆：前面我講到，投融資平臺、政府舉債、土地財政都是事出有因，有其合理性，只要做到“五個不”，就會規范發展。做不到，事情就會變壞。

一是投融資平臺舉債，能發企業債的發企業債，能從銀行貸款的從銀行貸款，不要去舉“砍頭債”、高利貸等。

二是不能搞浮夸工程，要算好投入產出這本賬。最近一個項目報到我這兒，要搞50萬平方米的換乘樞紐，上海也才搞10多萬平方米，被我退回去了，最后砍到15萬平方米，資金省掉三分之二。

三是土地儲備不能一下子抵押光，要做到細水長流。

四是土地買賣，要生地變熟地，升值了后賣，有規劃地賣，而且是走招拍掛的程序。

五是城市建設中，只要發現有市場信號，就要創造邊界條件，把原來只能政府提供的服務轉化為市場運作。

《財經國家周刊》：今后“八大投”的發展方向會調整嗎？

黃奇帆：當初之所以有“八大投”，是考慮其后10年一個領域若要投資千億元以上，就可以搞一個投資集團。政府不投資，社會資本是不愿意干的，這是它們發展的理由。既不過大，也不過小，千億元規模定一個。

今后，“八大投”會根據情況變化，進行三個方面的調整：

一是完成了某個領域的投資建設任務，就要歷史性地退出舞臺，或關閉或轉業，成為實體產業。像重慶高等級公路建設投資公司，2010年底，由于費改稅，重慶7000多公里的二級公路不再收費，路也差不多修完了，這個公司不再從事高等級公路建設工作，市政府將它變更為重慶旅游投資集團，專門從事旅游產業的投資開發。

類似還有重慶能源投資集團，隨著2005年電力市場化發展，轉身為工商企業，專注煤炭、電力、燃氣等領域的經營發展。水投集團與水務股份也已實現整合，主營供水、排水、污水處理和大型水庫建設，資產達千億元。

二是市場信號發展到了可以市場化運作階段，就可以轉化為混合所有制。一旦混合，投融資平臺便轉身為市場化企業，像高發司，有2300公里已投入運行，整體效益也顯現了，若是將股權轉讓給社會資本，成為混合所有制，其背負的債務就不能算政府的了。

三是根據《決定》精神，轉型升級為投資公司，像重慶地產集團，今后將是基礎設施領域的投資公司。土地照樣儲備，照樣賣，一年賣兩三萬畝，除了用于政府公共支出，積累的資本也可以投資，但它本身并不需要舉債。

對于它們的未來前景，我是非常看好的。

控債務補資本

《財經國家周刊》：這一兩年地方政府債務備受關注，但你最近撰文指出，我國企業債務風險遠高于政府債務風險。

黃奇帆：目前，企業看似沒有毛病，不管是國有還是民營的企業，其實都處在深重的債務中。我國企業債務有70多萬億元，占GDP的120%。重慶企業債務比全國平均值略低，占GDP的110%。“八大投”的資產負債率在60%，民營企業在70%左右，房產企業的資產負債率更高。企業資產負債率始終處于高位運行，如有風吹草動，將會引致系統性風險。

像10年前的三角債問題，國家不得不采取破產核銷呆壞賬、債轉股等“外科手術”，以及通過上市公司增資擴股，國有企業補充了3萬億元資本金，降低了負債率。

現在經濟局面好，大家還可以挺著，當經濟惡化，就是大問題。我個人預測，如果企業債務問題不加快治理，要不了三四年，相當一批企業會陷入資不抵債、資金鏈斷裂的危機之中。

《財經國家周刊》：企業如何合理補充資本？

黃奇帆：三中全會提出“多渠道推動股權融資”，除了企業利潤追加投資、股票上市融資、全社會創業投資增加企業股本外，可考慮由政府設立股權引導母基金，撬動國有資本、保險資金、社保資金、銀行資金、私募股權基金、外資私募基金等各路資金參與，從而形成持續不斷的企業股本市場化補充機制。

回顧國有企業35年改革的歷程，怎么解決資本金來源一直是宏觀、微觀領域頭疼的問題。建立市場化的企業資本補充機制，既降低了企業的負債率，改善企業的信用，又能夠實現可持續發展，還通過多元化的股份制合作，完善了企業的法人治理結構，建立現代企業制度。這是符合國際化和市場化的發展趨勢。一招棋活，全盤皆活，這就是改革過程的核心。

《財經國家周刊》：在你提出的措施中，重慶進行了哪些探索？

黃奇帆：我講了七種市場化資本補充的渠道，站在重慶角度，就要身體力行做這些事情。像私募股權、風險投資基金，重慶搞了200多個，基金的資本有的來自于保險公司，有的來自于社保基金，有的來自于政府的引導資金等等。

早在2008年，我們成立了10億元的科技創業類政府引導基金。今年開始，我們準備劃出部分財政扶持產業發展的資金，設立產業發展股權投資引導基金，并吸引社會資金參與，交給專業基金管理公司進行市場化運作，主要投向實體經濟、新興產業，實現資源的優化配置。

前面提到的重慶國際信托，我們是靚女先嫁，轉讓給中國人壽，轉讓收益用于股權投資，等于補充了企業體系的資本金。企業不能再坐等國家拯救、財政兜底，搞混合所有制就是企業資本補充的有效路徑，國企困難了，民企來收購；反之，民企困難了，國企也可以進入。

因此，我們要積極發展混合所有制，本質是股權混合，企業資產的負債率就會降低，效益會更好。通過推動各類企業股權流通，這樣市級政府的3000多億元債務，很快可以降下來。當然，在推動的過程中，一要防止國有資產流失；二不能搞假報表，欺詐民營投資者；三不能把政府責任甩手，將包袱推給社會。