公共資源產權與稅改

財政部副部長王保安最近撰文提出，打造中國經濟升級版的長效機制，其中重點提到加快公共資源的產權改革。

現代產權制度是與市場經濟相適應的產權制度，涉及所有經濟要素。公共資源包括有形財產和無形財產兩大類。前者如土地、河流、草原、礦山等不動產，后者如國有專利權、特許經營權等。公共資源產權改革始終是產權改革中的一個難題。公共資源產權改革的復雜性在于如何妥善處理所有權、使用權、讓渡權、收益權四者之間的關系。

十八屆三中全會高度重視公共資源產權改革，針對經濟發展特征和要素市場發育狀況提出了新的改革思路，其中關鍵點有三：一是促進農村集體經營性建設用地流轉；二是建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制；三是健全自然資源資產產權制度和用途管制制度，并實行資源有償使用制度和生態補償制度。

公共資源產權改革與稅制改革之間存有緊密互動關系。

首先，公共資源所有權和征稅權同屬公權。正是公共資源的公有性，使得政府有權力對公共資源的使用行為課稅。

其次，公共資源的使用過程和使用權轉讓過程是公共資源的保值、增值過程，稅收制度應動態跟進以獲取一定比例所有者收益。

最后，公共資源使用對公共資源損耗的補償要以稅收形式獲取。可見，推進公共資源產權改革，實質上就是對稅制改革提出了新要求、創造了新的條件。

然而要看到，實現公共資源產權改革與稅制改革的互動，是一個復雜的系統工程，面臨諸多復雜的問題，具體分析有以下四點。

第一，加快推進自然生態空間統一確權登記。十八屆三中全會報告指出，今后要把資源稅擴展到各種自然生態空間。這實際上就是要把河流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態空間內的各類經濟開采活動納入到征收范圍。

落實這項要求，首先必須查清稅源，而自然生態空間統一確權登記則是查清稅源的基礎條件。然而前期荒地、草原、灘涂等的管理相對分散、混亂，確權登記是對既得利益的挑戰。所以，加快推進自然生態空間統一確權登記，必須多部門協同作戰，特別是財稅部門要提前深度介入，做好信息歸整工作，為資源稅改革的逐步推進打好基礎。

第二，以土地制度改革為契機深化房地產稅制改革。合理的房地產稅制應該是確保稅收與稅源同步增長的稅制，但中國現行的房地產稅制基本屬于城鎮房地產稅制，存有較大的城鄉差別。

今后要從城鄉一體化角度設計房地產稅制。具體說，就是如果允許農民以承包地經營入股加入公司制企業，那么也應考慮適度征稅。

第三，加快推進環境稅制改革，實行資源有償使用和生態補償制度，是公共資源使用補償權得以實現的基本制度。建立環境稅制則是落實這項改革的具體措施。改革環境稅制應堅持使用資源付費和污染環境、破壞生態者付費原則。進一步說，在征收環境稅上，不能有產業差別、城鄉差別、所有制差別。

所以，改革環境稅，必須打破過去的差別化理念，要把環境稅覆蓋到城鄉各類經營實體。具體推進步驟應是先清理收費，其后立稅。此外，改革環境稅制，應與資源稅和消費稅改革掛鉤，三個稅種的改革在稅負設計上要通盤考慮，不能人為造成某類產業稅負過重。

第四，推進不動產轉讓營業稅改征增值稅。中國將在“十二五”規劃期間內完成營改增，屆時不動產轉讓也要改征增值稅。現行營業稅條例沒有明確指出不動產范圍，因而民眾一般只把房地產視為不動產。

近期國務院明確了不動產的范圍，即所有礦山、河流、草原、土地、灘涂、荒山等均為不動產。這意味著這些不動產的使用權轉讓均應征稅。顯然，不動產轉讓營改增與公共資源產權改革連在一起。因此設計不動產轉讓營改增，要考慮如何對非房屋類不動產課稅。

從中國的現實情況看，對不動產轉讓征收增值稅要以對整體房地產稅費的梳理為基礎。尤其需要注意的是在稅率選擇上要綜合考慮最終消費環節的總體稅收負擔。對非房屋類不動產轉讓征收增值稅，要全面分析資源開發成本進項稅額與產品銷售價格之間的對比關系。

（作者為財政部財政科學研究所副所長）