自貿(mào)區(qū)建設的本意和目的

28.78平方公里的上海自貿(mào)區(qū)，緊鄰東海100公里黃金海岸線。這里企業(yè)已經(jīng)擠得站不了腳，絲毫看不見以往開發(fā)區(qū)大興土木的景象。但在外表的平靜之下，卻涌動著波濤。

作為全面深化改革的重要舉措，上海自貿(mào)區(qū)不是政策洼地，而是制度創(chuàng)新的試驗田。目前看來，上海自貿(mào)區(qū)正在朝著預定目標前進。遇到了一些問題，也形成了一些經(jīng)驗，但哪些能復制推廣，需要從長計議。

現(xiàn)在最重要的問題，是通過上海自貿(mào)區(qū)的實踐，讓社會各界搞清楚自貿(mào)區(qū)建設的本意和目的。只有這樣，才能發(fā)揮自貿(mào)區(qū)在全面深化改革中的重要作用。

形成體制機制創(chuàng)新的改革意愿

目前，要解決的第一個問題，就是盡快形成體制機制創(chuàng)新的改革意愿。不管是中央還是地方，這是一個大問題。現(xiàn)在阻礙改革意愿形成的阻力主要來自以下幾個方面：

首先，對傳統(tǒng)思維方式的路徑依賴。

很多人到上海自貿(mào)區(qū)來看過，他們質疑“你們這里什么也沒有啊，連形態(tài)規(guī)劃都沒有”。我跟他們說，上海自貿(mào)試驗區(qū)不會走“跑馬圈地上基礎設施，特殊政策搞招商引資”的老路，政府職能的轉變是看不見的。對此，大家覺得很難理解。

其實，當時在申報自貿(mào)園區(qū)時，也想過要爭取優(yōu)惠政策，但中央的態(tài)度非常明確，就是不讓你走老路，堅決不松口，不允許按照原來的傳統(tǒng)模式做下去。

其次，改革本身進入深水區(qū)。

選擇某一個點推進改革，目的總是小處著眼，大處開花，面上收獲。現(xiàn)在的問題是總體方案可能做得很好，但到落實時，處處都是障礙。哪個部門缺乏改革的意愿，卡一下，體制機制的創(chuàng)新就很難順利推進。

最后，企業(yè)的內(nèi)部治理結構不改變，也很難在微觀層面形成改革的意愿。我們的企業(yè)是在經(jīng)濟體制轉型的特殊政策環(huán)境下成長起來的，已經(jīng)習慣于法制不完備、不透明的營商環(huán)境，當他們發(fā)現(xiàn)這里是要搞國際化、法制化的營商環(huán)境時，就會感到很不適應。有的企業(yè)負責人到上海自貿(mào)區(qū)看一圈，覺得沒有什么噱頭，轉身就走了。

通過擴大對外開放來倒逼改革

有了改革的意愿，接下來要解決的就是改革的動力問題。當前，中國面臨的經(jīng)濟全球化內(nèi)外部環(huán)境已經(jīng)發(fā)生質的變化，這種變化為我們提供了以開放倒逼改革的動力。

第一是全球產(chǎn)業(yè)鏈的變化。經(jīng)過近30年的經(jīng)濟全球化發(fā)展，全球市場的重心已逐步向新興國家轉移，跨國公司的全球生產(chǎn)布局已經(jīng)由30年前的離岸布局為主轉向近年來的近岸布局為主。跨國公司到你這里來投資，主要看中的是本地市場，不再是加工貿(mào)易，這是第一個大變化。但現(xiàn)在，很多地方關于如何擴大對外開放的概念還是停留在離岸布局的全球產(chǎn)業(yè)鏈階段，還在大規(guī)模地建造港口、鐵路，建各種各樣的出口加工區(qū)。其實，這個時代已經(jīng)過去了。

第二是全球價值鏈的變化。全球價值鏈的高端正向智能制造與數(shù)字化服務融合的創(chuàng)新平臺轉移。比如物聯(lián)網(wǎng)加數(shù)據(jù)無線傳輸、云計算加大數(shù)據(jù)、智能終端加虛擬社區(qū)，幾乎所有的產(chǎn)業(yè)都將在這個創(chuàng)新系統(tǒng)中被整合。

第三是服務與貨物融合的貿(mào)易逐步成為貿(mào)易的主體。全球價值鏈中服務貿(mào)易所提供的價值，將會占越來越大的比重。

這三個變化，一定會引起全球貿(mào)易和投資規(guī)則的變化。其標志即是21世紀新議題不斷出現(xiàn)。

這些新議題包括：數(shù)字貿(mào)易自由化、本土化壁壘、反賄賂與透明度、廣泛的市場準入承諾、勞工環(huán)境與競爭中立等。

所謂的21世紀新議題，是不以人的意志為轉移的客觀存在。我們?yōu)槭裁床焕脵C會積極參與全球新議題的制定過程，以此來倒逼改革呢？

中國是一個正在迅速崛起但同時又可能在逼近中等收入陷阱的發(fā)展中大國。我們必須營造一個良好的外部環(huán)境，沒有必要去顛覆現(xiàn)有的全球貿(mào)易和投資規(guī)則體系，要去適應、參與、改造它。

適應是參與的前提，參與是改造的前提，又是適應的前提。所以上海自貿(mào)區(qū)總體方案確定的目標中，核心是建立一個國際化、法制化的營商環(huán)境。上海自貿(mào)區(qū)總體方案的改革理念就是國際化、高標準。

厘清三個問題

改革的意愿和動力問題解決以后，關鍵是如何實施？我認為這要厘清三件事情。

第一，自貿(mào)區(qū)建設任重而道遠。我認為自貿(mào)區(qū)從掛牌到現(xiàn)在，最重要的是邁出了改革的第一步。比如，什么是國家治理體系的現(xiàn)代化？國家治理體系現(xiàn)代化的標志之一就是治理的透明化。上海自貿(mào)區(qū)施行對外商投資準入的負面清單管理模式改革，就是走向治理體系現(xiàn)代化的重要一步。又比如，什么是國家治理能力的現(xiàn)代化？國家治理能力現(xiàn)代化的標志之一就是對市場監(jiān)管能力的加強。如果是政府在資源的配置中發(fā)揮決定性作用，那政府治理經(jīng)濟的主要手段之一就是審批；如果是市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用，那政府治理經(jīng)濟的主要手段之一就是監(jiān)管。政府職能從以審批為主到以監(jiān)管為主，這就是治理能力的現(xiàn)代化。上海自貿(mào)區(qū)推進以事前審批為主轉向以事中、事后監(jiān)管為主的政府職能轉變改革，就是走向治理能力現(xiàn)代化的重要一步。如此重大的改革，不可能一蹴而就，我們要沉得住氣，不要急于求成。

第二，要從物理擴區(qū)到功能擴區(qū)。很多人認為上海自貿(mào)區(qū)的試驗范圍太小了。其實總體方案中有兩句話：探索把貨物貿(mào)易和服務貿(mào)易區(qū)分開的方案；同時區(qū)域內(nèi)注冊的企業(yè)允許在區(qū)外再注冊、投資，但要保證進行全過程的跟蹤和監(jiān)管。所以上海自貿(mào)區(qū)已經(jīng)不是28.78平方公里的物理概念，已經(jīng)實現(xiàn)了功能擴區(qū)。

特別是服務業(yè)，它沒有鐵絲網(wǎng)，攔都攔不住。數(shù)字貿(mào)易、因特網(wǎng)也可以擴展到全國范圍。如果我們把上海自貿(mào)區(qū)體制機制創(chuàng)新成果集中向一個特定的產(chǎn)業(yè)或區(qū)域復制和推廣，這就是一個功能擴區(qū)的過程。我認為，采取功能擴區(qū)的方式更加能體現(xiàn)中央以開放倒逼改革的精神。

第三，允許和鼓勵地方政府大膽探索。中央要求以法制化的精神來進行改革，但要改革的，恰恰是法律，這就會有矛盾。比如，在上海自貿(mào)區(qū)，擴大企業(yè)投資準入的法律依據(jù)是什么？很顯然，以上海市政府部門規(guī)定為依據(jù)是不夠的，因為企業(yè)會擔心未來法律保障的問題。因此，全國人大需要繼續(xù)擴大上海通過地方立法進行先行先試的授權。