國土部發力節約集約用地

5月上旬，參加完上海市第六次規劃土地工作會議的國土資源部部長姜大明，回京后立即指示相關業務司局負責人，將推動土地節約集約工作提至國土工作的首位。

國土資源部相關業務部門負責人告訴《財經國家周刊》記者，姜大明要求相關司局加快節約集約用地的頂層設計，盡快出臺相關文件。

據了解，目前，國土資源部政策法規司正在制定節約集約利用土地規定，主要是將散見在相關規范性文件中的節約集約用地規定進行系統梳理，總結上升為部門規章。

與此同時，國土資源部土地規劃司正在制定節約集約用地指導意見，可視為節約集約用地的頂層設計方案。

姜大明加快頂層設計步伐

自2013年3月履新國土資源部部長后，姜大明就提出了以資源節約集約利用來統領國土資源工作，高度重視節約集約用地的制度剛性。他將節約集約用地定位于破解用地矛盾的根本途徑，也是促進經濟發展方式轉變的有效舉措。

在這樣的思路下，姜大明曾要求國土資源部政策法規司對近年來節約集約用地成熟的文件規定和地方改革實踐成果，進行系統梳理，制定部門規章。他還要求土地規劃司制定節約集約用地的頂層設計方案，國土資源部相關部門負責人表示，這一方案也將成為落實節約集約用地行動的指導性文件。

在5月6日舉行的上海市第六次規劃土地工作會議上，上海市提出了“五量調控”的用地策略，即總量鎖定、增量遞減、存量優化、流量增效、質量提高。這進一步觸動了姜大明，要求土地規劃司盡快出臺節約集約用地的指導意見。

《財經國家周刊》記者從國土資源部內部獲悉，待指導意見出臺后，國土資源部將選擇東部一些省市節約集約用地的實踐進行重點宣傳，切實提高節約集約用地的社會共識。

“這個指導意見應該很快出來，因為姜部長著急了。其實去年就有了初步方案，因為修改完善再加上部內具體方案銜接，耽誤了一些時間。”國土資源部相關部門負責人告訴《財經國家周刊》記者。

據國土資源部土地規劃司司長董祚繼此前介紹，節約集約用地指導意見作為頂層設計方案，將全方位構建國土資源節約集約行動框架。總體目標是不斷優化國土空間開發格局，大幅提高土地利用效率，進一步健全國土資源節約集約制度機制。具體內容涉及多方面。一是從嚴控制增量，二是著力盤活存量，三是有序放活流量，四是推進綜合利用，優化城鄉用地結構和布局。

董祚繼還表示，節約集約用地指導意見還將完善土地節約集約利用評價考核機制，建立協調聯動機制，在全社會樹立土地節約集約利用意識。

據記者了解，目前國土資源部已經批復了上海、浙江、江蘇、廣東等省市的節約集約用地方案。總體上來看，各地方案各具特色：浙江省大力提倡“畝產倍增”；廣州市提出了產業項目用地要進行績效“打分”等突破舉措；江蘇省近期正式啟動了建設用地“雙提升”計劃，提出江蘇今年下達的建設用地計劃指標將比去年削減5萬畝。

《財經國家周刊》記者同時從國土資源部相關部門負責人處了解到，除了城鎮低效用地再開發外，農村土地整治、工礦廢棄地復墾、閑置土地處置等依然是國土資源部倡導的主要節約集約用地路徑。出于生態文明建設的需求，對圍填海造地、增減掛鉤試點等態度謹慎，對低丘緩坡開發則不再增加新的試點。

低效用地再開發存風險

公開資料顯示，國土資源部自1998年創建起就對節約集約用地進行了探索。特別是自2008年《國務院關于促進節約集約用地的通知》發布后，國土資源部出臺了多個促進節約集約用地的文件，但成效有限，一直未形成節約集約用地共識。

國土資源部有關專家認為，此前地方政府追求GDP增長目標，且土地市場增值收益不斷，地方政府多有不斷擴大新增建設用地的沖動。再加上缺乏節約集約用地的約束性政績考核機制，大部分地方政府都缺乏落實節約集約用地規定的主動性。

然而，當下的背景已和以往大有不同。一方面，多地土地市場行情日下，對地方政府而言，輕松賺得土地增值收益并非易事；另一方面，國土資源部正在嚴控新增建設用地指標，存量土地改造可令地方規避指標之困。

因此，地方政府過去不屑去做的存量土地挖掘，反倒成為目前騰挪土地、促進投資的好方法。

在這一背景下，與過去“推不動”相反，國土部此時推進節約集約用地，再加上政績考核、土地政策傾斜等方面采取激勵舉措，部分地方可能頗有落實的動力。不過，也可能出現不顧本地實際，盲目套用政策推動土地節約集約利用的現象。

華中科技大學中國鄉村治理研究中心主任賀雪峰對《財經國家周刊》記者表示，節約集約用地舉措可能在東部經濟發達地區會有較好的效果，但并不是全國適用。將其推廣到全國絕大多數非發達地區，成效或將有限，甚至還蘊藏著過度投資的風險。

“以湖北某市搞的城鎮低效用地再開發為例，整個城市建筑強度就不高，再拆了重建一遍，又沒有較強的工業基礎，最后的結果就是舊城改造后形成的大量城市綜合體泡沫。”

中國土地勘測規劃院副總工程師鄒曉云同時擔心，當前土地市場情形不好，土地財政不好維持，城鎮低效用地再開發可能正好迎合了地方政府當下的需求，地方會很樂意去推動。

“地方在推動土地節約集約利用時，每個省區市應依據指導意見，結合自己的實際去做。并且一定要對自己的方案進行客觀的風險評估。”鄒曉云提醒。