城投公司變臉

“不準籌錢，怎么完成任務？”湖北省一位地級市市長雙手一攤，“城投公司只能學著從死胡同里挖出地道來。”

苦惱的不止這位市長。近兩年地方債風險使中央和各界憂慮，“創新”與監管你追我堵。為時4個月的全國政府債務審計結果顯示，截止2013年6月，全國地方性政府債務近18萬億元。

《財經國家周刊》記者最近歷時近一個月，實地探訪安徽、湖北、河南、吉林、陜西、天津等省市，目睹多地融資平臺應對監管政策的智計百出——新設子公司平臺、設法退出監管名錄、化身土地儲備分中心、成立隱性平臺，等等。

有專家說，各地“曲線救債”雖屬規避監管，也是無奈的探索，從一些摸著石頭過河的灰色舉動中，或許有的能尋到未來的正道。

新壺裝舊酒

“退出平臺名單、變換身份，就能重新獲取融資資格。”中部一位省級城投公司負責人向《財經國家周刊》記者如是說。

所謂平臺名單，是指2013年4月銀監會《關于加強2013年地方政府融資平臺貸款風險監管的指導意見》（下稱《意見》）中羅列的全國近200家地方平臺。監管部門對平臺貸款和城投債的管控，依此名單進行。

銀監會嚴禁商業銀行對名單里的城投公司發放任何形式的、由財政性資金承擔直接或間接還款責任的貸款，信貸融資基本受阻；發債渠道上，包括其子公司在內，交易所也已基本禁止此類機構及其擔保企業進行私募債發行備案。

然而，據記者在多地了解，不少省級平臺紛紛設法退出這一“黑名單”，部分已重獲發債資格，甚至授信額度已然到手。

前述中部省級城投公司負責人透露，自己所在的城投公司能退出名單，省政府對監管層的長期“游說”功不可沒。

《意見》規定，融資平臺“摘帽”需滿足五個條件，包括資產負債率降至70%以下、自身現金流100%覆蓋貸款本息，且各債權銀行對融資平臺的風險定性均為全覆蓋，以及存量貸款的抵押擔保、貸款期限、還款方式等已整改合格，等等。

但前述負責人所在的省級城投，目前注冊資本60億元，第一主業為鐵路、汽車、建材等領域的投資和資產管理，第二主業為房地產開發經營，下屬8家全資子公司和5家控股公司、40多家參股公司，資產負債率一度高達95%以上。

“只要省政府支持，不論是明是暗，總能有辦法。”該負責人說。

在劃撥土地、隱性注資等一系列運作之下，截至2013年6月，該平臺資產總額超360億元，負債總額降至約230億元，資產負債率驟降至約60%。

此外，該省建設廳、財政廳等多部門正擬由該城投出資設立省建投公司，先期作為全省保障房項目的省級融資主體，統一承接當地國開行分行對10多個地級市保障房項目的過橋貸款。新公司注冊資本金60億元，由原省級平臺注資、省財政補助、國有經營性資產（股權、礦權）注入等先湊足首期資本金20億元，后續于5年內由各市縣參股分批增資解決。

參股方式為：市縣級平臺以資本金形式注入這一新省級平臺，后者再以資本金形式將不低于該數額的資金注入前者事先設立的保障房項目公司，同時安排不低于該金額的銀行過橋貸款轉貸給前者，用作項目資本金。

等額資金從市縣平臺到省級新平臺，再到市縣平臺旗下項目公司的一圈循環，既解決了市縣平臺融資的嚴格禁令，又掩蓋了更為嚴重的債務風險。

“‘干干凈凈’無歷史債務的新公司，能承接原有的受限業務，證監會還允許發債，同時也完全符合銀監會的信貸監管要求。”前述負責人說，“‘一套班子，兩塊牌子’，一舉多得。我們也是逼急了，如果有陽光大道，誰愿意走羊腸小路？”

據悉，新省級平臺、市縣平臺和項目公司將簽署協議，明確在項目公司清算時，市縣平臺以其在新省級平臺的原始出資額，等額置換新省級平臺持有的項目公司股權，不再享有項目公司和新省級平臺的股東權利，也不享有或承擔項目公司收益或虧損，所有權利最終收歸省級平臺。

由于前述《意見》明確提出對平臺貸款不搞“一刀切”，要繼續保持保障性住房等項目合理資金需求的支持力度。因而，類似前述項目公司的資金用途名為“安置房建設”，但現實中卻可能是畫出的“大餅”，在片區打包、深度包裝后冠以保障房之名。

從退出監管名單到新設省級平臺，再到聯合市縣平臺助力其借道籌資，監管政策在此類“轉圈”中，往往失效。

拆招“463號文”

2012年底由財政部等四部委聯合發布的《關于制止地方政府違法違規融資行為的通知》（下稱“463號文”），亦遭遇“上有政策、下有對策”。

463號文是近年來監管地方債務的一記重拳，其影響力曾被坊間評為“史上最嚴”，以至于作為城市基建主力銀行的國開行，也在很長一段時間內暫緩相關業務，靜觀其變。

463號文規定，國土資源部《土地儲備機構名錄》之外的任何機構，不得再具備土儲職能。地方各級政府不得將儲備土地作為資產注入融資平臺，不得承諾將儲備土地預期出讓收入作為融資平臺償債資金來源，且不得授權融資平臺承擔土地儲備職能和進行土地儲備融資，不得將土地儲備貸款用于城市建設以及其他與土地儲備業務無關的項目。

但是，記者調研所見，在相當部分地級市，這一禁令的實效已大打折扣。

“我們掛了土地管理局下屬項目部的牌子，重新有了土儲職能。”一位地級市城投公司總經理說。土地管理局，是該市唯一位列《土地儲備機構名錄》的機構。

據此“新對策”，該城投日后涉及土儲的所有項目，都可視為土地管理局委托并以該局“編外部門”的特殊身份，將所獲收益全部收歸自有，“土地管理局僅僅走一遍賬而已”。

“這既符合現有政策，又是解決實際問題的最好辦法。”該總經理說。

在該市政府一份內部文件中，也明確提到市政府已允許該城投公司加掛“土地儲備分中心”牌照，承擔部分土地收儲職能，并有資格對棚戶區改造安置后的騰退土地進行商業開發，為后續運作提供穩定的現金流。

不僅如此，文件還顯示，市政府正在將廉租房和公租房、騰退的國有直管公房、住房公積金增值收益、各級政府的補助資金等優質資源注入該城投，并由其來代表政府進行下一步融資。

該市財政局一位官員透露，由于資源枯竭型城市存在歷史遺留問題，該市棚戶區居民占低收入人群比例高達80%，早年改造資金高達60億元。“2013-2017年，我們還要完成2000多萬平方米、13萬戶家庭的保障房建設，總投資400億元。沒有土儲職能，我們怎么辦？”巨大的資金缺口，讓該官員一臉無奈。

國開行該省分行行長告訴《財經國家周刊》記者，繼前兩年首批貸款之后，該地級市城投申請的22億元貸款授信已得到總行批準，卻一直未發放。原因就在于該城投缺乏有效抵押物，如果重獲土儲職能，有望帶來轉機。

突圍發債通道

發債，曾是城投公司融資的“大招”之一，但在國家發改委空前嚴厲的審批和監管之下，部分地級市城投于2012年年中至今，幾乎未成功發行過一只債券。

深交所中小企業私募債小組的一位人士也證實，平臺名單上的機構發債已屢遭禁止，就連退出名單的城投，也有好幾家卡在過會環節，深交所對此類融資統一持“不鼓勵”態度。

但是，安徽銅陵和湖南岳陽的兩家城投公司，2013年下半年以一種名為“債貸組合”的方式成功突圍。

“特定領域、特定項目和試點區域，加之國開行的深度參與，才有可能開綠燈。”國家發改委財政金融司一位官員透露。

銅陵市市長侯淅珉告訴《財經國家周刊》記者，“債貸組合”模式是抓住了中央近期對棚戶區改造項目高度重視的契機，是解決融資難題的捷徑。

作為市級城投的銅陵市建設投資控股有限責任公司，于2013年8月由國開行擔任綜合融資協調人，國開證券任主承銷商，發行了15億元7年期的“2013銅陵建投債”，發行利率6.98%，用于該市4個棚改項目建設，總投資26.65億元。

銅陵建投負責人任理介紹，這一債券較同期發行的同類型同等級企業債——張家港保稅區張保實業“13張保債”利率7.10%低12bps，認購倍數達2.6倍。

發債的同時，國開行還給予5億元貸款支持并以自身信用進行隱性擔保，協助銅陵建投在債務存續期內強化風控。在資金使用、去向和項目進度等細節上，國開行將對貸款和債務施行全程管理。

“天津、吉林等地的城投公司，也在作類似探索。”前述發改委人士說。這項創新能否在全國復制的關鍵，一方面是城投公司真實的資產質量，一方面是還國開行有多大的參與能力及意愿。

有專家表示，城投公司的各種創新有明有暗、有損有益，監管層應區別對待，如棚改領域的“債貸組合”，不失為三四線城市進行新一輪城鎮化建設的良好探索。

但前述發改委人士表示，除棚改以外，其他形式和領域的城投債仍將長期嚴控。