以新的改革機(jī)制推進(jìn)教育改革

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出，要深化教育領(lǐng)域綜合改革。其中，以下四個方面的改革引起了輿論的廣泛關(guān)注。

一是“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源均衡配置，實(shí)行公辦學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)和校長教師交流輪崗，不設(shè)重點(diǎn)學(xué)校重點(diǎn)班，破解擇校難題，標(biāo)本兼治減輕學(xué)生課業(yè)負(fù)擔(dān)”。“義務(wù)教育免試就近入學(xué)，試行學(xué)區(qū)制和九年一貫對口招生”。二是“推進(jìn)考試招生制度改革，探索招生和考試相對分離、學(xué)生考試多次選擇、學(xué)校依法自主招生、專業(yè)機(jī)構(gòu)組織實(shí)施、政府宏觀管理、社會參與監(jiān)督的運(yùn)行機(jī)制，從根本上解決一考定終身的弊端。探索全國統(tǒng)考減少科目、不分文理科、外語等科目社會化考試一年多考”。三是“深入推進(jìn)管辦評分離，擴(kuò)大省級政府教育統(tǒng)籌權(quán)和學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)”。“逐步取消學(xué)校、科研院所、醫(yī)院等單位的行政級別”。四是深化科研體制改革部分提到，“改革院士遴選和管理體制，優(yōu)化學(xué)科布局，提高中青年人才比例，實(shí)行院士退休和退出制度”。

這四個方面的改革針對的都是教育的“老大難”問題：義務(wù)教育不均衡、擇校熱高燒不退、學(xué)生課業(yè)負(fù)擔(dān)沉重、基礎(chǔ)教育應(yīng)試教育、教育行政化趨向嚴(yán)重、學(xué)術(shù)行政化與功利化。客觀而言，這些問題早在2009年國家制訂中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要時，就曾引起社會關(guān)注，此后，2010年正式頒布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》（以下簡稱《綱要》），針對這些“老大難”問題，均提到明確的改革思路。但遺憾的是，在隨后的三年時間里，《綱要》提到的這些改革并沒有得到充分落實(shí)。

《決定》提到的教育領(lǐng)域綜合改革，基本上都是對三年前頒布的《綱要》所提到的相關(guān)改革的重申。比如，對于高考改革，《綱要》提到的考試招生制度改革，就包括“以考試招生制度改革為突破口，克服一考定終身的弊端”，“探索招生與考試相對分離的辦法，政府宏觀管理，專業(yè)機(jī)構(gòu)組織實(shí)施，學(xué)校依法自主招生，學(xué)生多次選擇，逐步形成分類考試、綜合評價、多元錄取的考試招生制度”。“探索有的科目一年多次考試的辦法，探索實(shí)行社會化考試”。“完善學(xué)業(yè)水平考試和綜合素質(zhì)評價”，“逐步實(shí)施高等學(xué)校分類入學(xué)考試，普通高等學(xué)校本科入學(xué)考試由全國統(tǒng)一組織”。略微不同的是，《決定》提到了“全國統(tǒng)考減少科目、不分文理科”，明確“外語等科目社會化考試一年多考”。

很顯然，這體現(xiàn)了國家堅(jiān)定推進(jìn)教育改革的決心，可眼下的問題是如何貫徹《決定》，切實(shí)推進(jìn)教育綜合改革。在筆者看來，應(yīng)從以下三方面著手。

其一，應(yīng)把握改革的核心實(shí)質(zhì)，抓住教改的“牛鼻子”

《決定》提到探索全國統(tǒng)考減少科目、不分文理科、外語等科目社會化考試一年多考，這些設(shè)想的出發(fā)點(diǎn)是不錯的，即希望通過減少科目減輕學(xué)生負(fù)擔(dān)，不分文理科提高學(xué)生的科學(xué)素養(yǎng)、人文精神，一年多考緩解學(xué)生的考試焦慮。但筆者看來，如果這成為未來高考改革的重點(diǎn)，恐難起到多大效果。高考改革必須以考試招生分離為核心，如果不推進(jìn)考試招生分離，而只是在考試科目、考試形式上做改革調(diào)整，將很難打破當(dāng)前的應(yīng)試教育體系，切實(shí)緩解社會的考試焦慮。高考改革是基礎(chǔ)教育改革的“牛鼻子”，而考試招生分離又是高考改革的“牛鼻子”。

推進(jìn)招生與考試相對分離，方法其實(shí)很簡單，只需把目前已經(jīng)嘗試的90所高校自主招生與集中錄取脫鉤，將自主招生移到統(tǒng)一高考之后，并把統(tǒng)一高考的功能從目前的選拔轉(zhuǎn)為評價即可。在統(tǒng)一高考成績公布之后，大學(xué)可自主提出申請的成績要求，達(dá)到申請成績要求的考生可自主申請若干所高校，大學(xué)獨(dú)立進(jìn)行錄取，一個學(xué)生可以獲得多張大學(xué)錄取通知書。這樣的考試、招生方式，就做到了考試招生相對分離，落實(shí)學(xué)校的招生自主權(quán)，同時擴(kuò)大學(xué)生的選擇權(quán)。如果操作成熟，就可以進(jìn)一步在此基礎(chǔ)上改革考試。實(shí)行一年多考，最終形成多次考試、多次選擇、多次錄取，建立全新的多元評價體系。這種考試、招生方式就是香港地區(qū)高校在內(nèi)地招生的方式，已經(jīng)運(yùn)作多年，實(shí)踐證明這種方式在技術(shù)上并不存在任何難題。

從目前的高考改革思路來看，雖然再次提到了考試招生相對分離，但是改革的落腳點(diǎn)可能還在考試改革，包括統(tǒng)一考試、減少科目、一年多考，這都是在不改變集中錄取制度前提下進(jìn)行的。這樣的改革效果尚需觀察。需要注意的是，我國過去20年的高考改革，一直在高考科目上做文章，從7門到6門，再到3+X，可應(yīng)試教育的局面并沒有大的改觀，原因在于高校在錄取時還是按單一的分?jǐn)?shù)從高低結(jié)合志愿投檔錄取。再就是，推進(jìn)一年多考，須對應(yīng)多次錄取才有成效；否則，多次考選擇最好的一次成績計(jì)入總分進(jìn)行排序錄取，還是為一次集中錄取服務(wù)，非但不能減輕學(xué)生考試焦慮，反而可能增加學(xué)生的考試焦慮。

同樣的問題也存在于院士管理制度改革中，《決定》提出院士退休和退出制度，被認(rèn)為是深化科技體制改革的“亮點(diǎn)”之一。客觀而言，相對于此前院士沒有退出機(jī)制來說，這一改革確有進(jìn)步意義，會讓當(dāng)選院士感受到“淘汰”的壓力，也防止院士一直掌握最高學(xué)術(shù)權(quán)力。但是，這卻不是觸及根本的院士管理體制改革。

我國院士制度的核心問題是院士利益化——院士本來是最高學(xué)術(shù)榮譽(yù)，現(xiàn)在卻與具體的經(jīng)濟(jì)利益和學(xué)術(shù)利益掛鉤。某人當(dāng)選院士之后，這不但是單位的榮耀，個人也可獲得各種好處，包括津貼、社會福利，更重要的是學(xué)術(shù)話語權(quán)。從當(dāng)選起，院士就一直處在學(xué)術(shù)頂端，是重大課題的當(dāng)然負(fù)責(zé)人和各種評審的牽頭人，這導(dǎo)致院士評審、院士管理都存在嚴(yán)重問題，如“跑要”公關(guān)現(xiàn)象、院士四處兼職、學(xué)術(shù)腐敗等。有的院士非但沒有起到學(xué)術(shù)表率作用，反而敗壞學(xué)術(shù)風(fēng)氣，改革院士制度勢在必行。“張曙光案”曝出行賄2000萬用于“跑要”院士，就折射出了當(dāng)選院士極為可觀的“雙重”利益。

近年，針對院士當(dāng)選年齡過大、終身制等問題，輿論提出過年輕化、建立退出機(jī)制的建議。但其實(shí)，如果院士只是學(xué)術(shù)頭銜、學(xué)術(shù)榮譽(yù)，不與學(xué)術(shù)利益掛鉤，年齡和終身制其實(shí)都不是什么問題。只要學(xué)者符合當(dāng)選的條件，什么時候當(dāng)選都可以，因?yàn)楫?dāng)選之后，他還是和其他學(xué)者一樣平等進(jìn)行學(xué)術(shù)研究，沒有學(xué)術(shù)特權(quán)。同時，終身榮譽(yù)也沒有問題，因?yàn)橹皇菢s譽(yù)而已。

之所以年齡成為一個問題，是因?yàn)楫?dāng)選者擁有學(xué)術(shù)特權(quán)，如果年齡大，沒有科研創(chuàng)造活力，這令大家憂慮；而一直不退休，更讓早就度過學(xué)術(shù)黃金期的老學(xué)者一直占據(jù)學(xué)術(shù)舞臺。在歐美等國，院士就是學(xué)術(shù)榮譽(yù)，與利益毫無關(guān)系，甚至有的國家還要求院士繳納會費(fèi)，于是不存在院士的年齡和終身制等問題，科學(xué)院等機(jī)構(gòu)因其學(xué)術(shù)聲譽(yù)而獲得尊重。

所以，院士管理改革的關(guān)鍵是應(yīng)該實(shí)行院士去利益化，即取消院士的經(jīng)濟(jì)待遇和學(xué)術(shù)待遇，將院士回歸學(xué)術(shù)頭銜和學(xué)術(shù)榮譽(yù)。這才能讓科學(xué)院、工程院成為真正的學(xué)術(shù)共同體，而不是異化為利益共同體。

只有把握改革的實(shí)質(zhì)推進(jìn)改革，才能讓改革得以“深化”；否則，改革就會因沒有觸及實(shí)質(zhì)問題，而難以對現(xiàn)實(shí)教育局面有所觸動。

其二，應(yīng)針對推進(jìn)改革的難點(diǎn)，創(chuàng)新教改機(jī)制，明確改革路線圖和時間節(jié)點(diǎn)

深化教育改革的每一項(xiàng)內(nèi)容，都需要政府部門轉(zhuǎn)變發(fā)展教育的思維，而怎樣推進(jìn)教育行政部門放權(quán)，將是改革的攻堅(jiān)戰(zhàn)。

如前所述，新一輪高考改革能否真正深入取決于是否切實(shí)推進(jìn)考試招生分離，而這也考驗(yàn)教育行政部門是否真正放權(quán)，因?yàn)閷?shí)行考試招生分離，要求政府部門把考試組織權(quán)交給社會機(jī)構(gòu)，把招生自主權(quán)交給大學(xué)，把考試選擇權(quán)交給學(xué)生，要建立全新的考試招生格局。這也是《綱要》頒布三年之后，高考改革遲遲不見具體方案、沒有實(shí)質(zhì)性改革舉措的根源所在。

另外，《決定》還提到“深入推進(jìn)管辦評分離，擴(kuò)大省級政府教育統(tǒng)籌權(quán)和學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)”。這需要中央向地方放權(quán)，政府向?qū)W校放權(quán)，落實(shí)和擴(kuò)大學(xué)校的自主權(quán)。與此同時，學(xué)校內(nèi)部也要最終實(shí)現(xiàn)行政向教育和學(xué)術(shù)放權(quán)，行政權(quán)、教育權(quán)和學(xué)術(shù)權(quán)分離。

在筆者看來，上述這些改革不能由教育行政部門主導(dǎo)——這會陷入“放權(quán)”的悖論，而應(yīng)該建立新的改革機(jī)制——由全國人大、地方人大討論和審議教育改革的具體方案，一方面廣泛聽取民意，另一方面則監(jiān)督政府部門依法放權(quán)推進(jìn)改革，否則，改革就可能一直懸在空中難以落地。

包括院士管理制度改革，也該尋求新的改革路徑。從利益角度分析，由科學(xué)院、工程院自身進(jìn)行改革是十分困難的。可以說，其本身就是既得利益者，只有發(fā)動全體教授、學(xué)者的力量，按照學(xué)術(shù)共同體的屬性，重新制定科學(xué)院、工程院章程，才是對院士管理制度進(jìn)行根本改革，這樣才能重樹院士的學(xué)術(shù)聲譽(yù)。

更重要的是，雖然《決定》總體提出要到2020年見到改革的成效，但對于具體的改革，需要有明晰的路線圖和時間節(jié)點(diǎn)。就拿“逐步取消學(xué)校、科研院所、醫(yī)院等單位的行政級別”來說，如果不明確時間節(jié)點(diǎn)，“逐步”就可能變得遙遙無期。

事實(shí)上，在《綱要》頒布之后的過去三年，我國是有很多機(jī)會嘗試取消大學(xué)校長行政級別的。比如，新建的南方科技大學(xué)，校長朱清時明確提到“去官化、去行政化”，宣布學(xué)校內(nèi)部行政人員將沒有行政級別，可隨后深圳市委組織部出面為南科大公選局級副校長，這也宣告“去官化、去行政化”遭遇重挫。對于一所全新舉辦的大學(xué)來說，上級管理部門為何硬要套上級別，耐人尋味。據(jù)說，有級別才能吸引優(yōu)秀人才，按照這種邏輯，大學(xué)將永遠(yuǎn)無法去行政化。

再比如，我國從2011年年底就開始探索校長公選，教育部選擇了2所部屬院校公開選拔校長。本來，對于新選校長，教育部是完全可以嘗試不再設(shè)立級別的——對于“老人”來說，已有級別再取消面臨的阻力勢必很大——可在所有“985”高校新任校長、黨委書記的任命函和新聞宣傳稿中，都會特別強(qiáng)調(diào)指出副部級。試問，這是在淡化行政級別，還是在強(qiáng)化行政級別？

有一種說法是，學(xué)校如果取消行政級別，將降低教育的地位，這完全是歪理。教育的地位顯然不能通過級別來體現(xiàn)，行政級別的存在恰恰是矮化了教育，既嚴(yán)重影響學(xué)校的獨(dú)立性、自主性，也使學(xué)校官場氣氛濃郁。這種說法盛行，暴露出管理者、辦學(xué)者并不愿意真正取消學(xué)校的行政級別，而是想守住既得利益。即學(xué)校有行政級別，對于政府部門來說，可為一些官員提供升遷的臺階（正廳或副部，當(dāng)前不少高校的校長、書記就空降而來）；對于學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)來說，則可一邊是學(xué)者、一邊是官員，行政權(quán)、教育權(quán)和學(xué)術(shù)權(quán)通吃。

為此，有必要明確取消學(xué)校行政級別的具體時間節(jié)點(diǎn)。既然已經(jīng)意識到行政級別、官本位對學(xué)校辦學(xué)的嚴(yán)重侵蝕，既然已經(jīng)做出決定，要取消行政級別，那還等什么呢？如果沒有明確的時間節(jié)點(diǎn)，取消行政級別這類改革就會一拖再拖，最后拖到不了了之。而且，對于取消學(xué)校、科研院所、醫(yī)院的行政級別，適宜采取“一刀切”的方式，不然，就會給學(xué)校、科研院所、醫(yī)院以拒絕取消的理由。

進(jìn)一步說，所有的教育改革都應(yīng)該有清晰的路線圖，這樣才能讓教改落地，而不是一遇到阻力就打退堂鼓。

其三，應(yīng)健全教育問責(zé)機(jī)制，加大教育問責(zé)力度

早在三年前國家頒布《綱要》時，輿論就曾評論“亮點(diǎn)”多多，與此同時，輿論也很擔(dān)心規(guī)劃會成為“墻上規(guī)劃”。而今擔(dān)心差不多變成了現(xiàn)實(shí)，三年時間已經(jīng)過去，實(shí)質(zhì)性的教改卻了了。現(xiàn)在《決定》再次重申改革的內(nèi)容，但愿這次能動真格，真正深化推進(jìn)，以啃硬骨頭的勇氣去兌現(xiàn)改革的承諾。

如何兌現(xiàn)？除建立新的改革機(jī)制、明確改革路線圖之外，有必要加大教育問責(zé)力度。拿《決定》提到的“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源均衡配置，實(shí)行公辦學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)和校長教師交流輪崗，不設(shè)重點(diǎn)學(xué)校重點(diǎn)班”來說，其中義務(wù)教育不設(shè)重點(diǎn)校、重點(diǎn)班，是2006年我國新修訂的《義務(wù)教育法》早就明確規(guī)定的內(nèi)容，也就是說，這已經(jīng)不再是改革的內(nèi)容，而屬于依法治校的問題了。

《義務(wù)教育法》第二十二條規(guī)定，“縣級以上人民政府及其教育行政部門應(yīng)當(dāng)促進(jìn)學(xué)校均衡發(fā)展，縮小學(xué)校之間辦學(xué)條件的差距，不得將學(xué)校分為重點(diǎn)學(xué)校和非重點(diǎn)學(xué)校。學(xué)校不得分設(shè)重點(diǎn)班和非重點(diǎn)班。”按照這一規(guī)定，如果義務(wù)教育階段學(xué)校還存在重點(diǎn)校、重點(diǎn)班，就應(yīng)該對當(dāng)?shù)卣蛯W(xué)校實(shí)施問責(zé)。可遺憾的是，從這一法律頒布至今，各地都還存在各種形式的重點(diǎn)班、重點(diǎn)校。有的地方雖稱取消了重點(diǎn)班、重點(diǎn)校，卻出現(xiàn)了示范校、試驗(yàn)校、創(chuàng)新班，只是換了一個“馬甲”而已。對于這類現(xiàn)象，卻沒有人被問責(zé)。

原因在于，雖然該法也明確了問責(zé)，可是卻是上級政府部門問責(zé)下級政府，同級政府部門問責(zé)教育部門，問責(zé)結(jié)果可想而知。對于法律明文規(guī)定的條文尚且如此，《綱要》《決定》有關(guān)這部分內(nèi)容的意見能得到怎樣的執(zhí)行，自然會令公眾心有疑慮。

要打消疑慮，一方面，必須改變目前的教育問責(zé)機(jī)制，應(yīng)該由人大實(shí)施問責(zé)，各級人大應(yīng)實(shí)施監(jiān)督權(quán)、質(zhì)詢權(quán)，檢查教育部門、學(xué)校執(zhí)行教育法律法規(guī)的情況，并根據(jù)情況追求不執(zhí)行教育法律、不依法推進(jìn)改革的責(zé)任。另一方面，應(yīng)該完善教育民主管理決策，在地方建立兩大機(jī)構(gòu)：一是地方教育撥款委員會，負(fù)責(zé)教育撥款預(yù)算，監(jiān)督政府部門依照預(yù)算撥款，這可改變地方政府單方面主導(dǎo)撥款的格局，從義務(wù)教育均衡出發(fā)轉(zhuǎn)變義務(wù)教育資源配置模式；二是建立社區(qū)教育委員會，成員由政府官員、人大代表、社區(qū)內(nèi)學(xué)校校長、教師代表、家長代表、社會賢達(dá)組成，負(fù)責(zé)社區(qū)教育發(fā)展戰(zhàn)略，參與學(xué)校的管理、監(jiān)督。這些既是改革的應(yīng)有內(nèi)容，也可為改革的順利進(jìn)行提供保障。

責(zé)編：趙 東