完善行政訴訟檢察監督立法之研究

摘 要 檢察機關有權對行政訴訟實施法律監督，經過實踐的發展，現行行政訴訟法對于行政訴訟檢察監督的規定已然十分落后，且可操作性不強，行政訴訟法律監督是困難和無力的。從行政訴訟檢察監督的困境考察，現行立法存在著監督范圍狹窄，監督方式單一，監督程序抽象，監督條件模糊等不足，行政訴訟法律監督應當秉持其應有的理念，在此基礎上，要在行政訴訟法修改時對法律監督的范圍、方式、程序和條件等方面進行完善立法才是有利的出路，這樣才能回應法治實踐，更好地保障行政訴訟的健康發展。

關鍵詞 行政訴訟 檢察監督 完善 立法

我國憲法第129條規定：中華人民共和國的檢察院是國家的法律監督機關。從憲法規范的高度，明確了人民檢察院作為國家的法律監督機關，有權對其他國家機關的活動依法實行法律監督。行政訴訟法作為我國的三大訴訟法之一，其立法目的在于保證人民法院正確、及時審理行政案件，保護公民、法人和其他組織的合法權益，維護和監督行政機關依法行使行政職權。《行政訴訟法》第10條規定：人民檢察院有權對行政訴訟實行法律監督。人民檢察院對行政訴訟實行法律監督，對促進司法公正，維護公平正義，監督和維護行政機關依法行政，維護國家利益和社會公共利益，保障國家法律的統一正確實施等具有十分重要的意義。

一、困境：行政訴訟法律監督面臨的問題

《行政訴訟法》第64條規定：“人民檢察院對人民法院已經發生法律效力的判決、裁定，發現違反法律、法規規定的，有權按照審判監督程序提出抗訴。”該條規定的立法本意是基于維護審判獨立與檢察監督的和諧共處，既維護了人民法院的審判獨立，又可以實現對行政訴訟實行法律監督，保護公民、法人和其他組織的合法權益。然而，在行政訴訟法的制定之初的良好愿望并沒有得到良好的實現，由于我國法治傳統薄弱，加之行政權的不斷擴張，“行政法的歷史，就是行政權不斷擴大的歷史”，豍我國行政訴訟案件的受理件數每年僅10余萬左右，與每年上百萬民事、刑事案件是無法相提并論的，且勝訴率極低，撤訴率畸高，申訴率畸高，這嚴重阻礙了行政訴訟在維護公民、法人和其他組織合法權益，監督行政機關依法行使職權建設法治政府的偉大進程。其中，行政訴訟的檢察監督制度不彰，就是重要的原因之一。

為了彌補法律規定的不足，最高人民檢察院于1990年10月29日制定了《關于執行行政訴訟法第六十四條的暫行規定》，初步解決了行政訴訟檢察監督的基礎問題。最高人民檢察院于2001年9月30日又制定了《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規則》（以下簡稱“《辦案規則》”），在一段時間內較好地規范了人民檢察院辦理民事行政抗訴案件的相關規則。2011年3月10日，最高人民法院與最高人民檢察院聯合制定發布了《關于對民事審判活動與行政訴訟實行法律監督的若干意見（試行）》（以下簡稱《若干意見（試行）》），使人民法院與人民檢察院在民事行政訴訟法律監督方面達成了初步的共識，較好地探索了為落實中央關于“完善檢察機關對民事、行政訴訟實施法律監督的范圍和程序”的改革任務。但是，這些是遠遠不夠的，行政訴訟檢察監督依然存在較多問題，需要我們加以仔細研究探索。

當前，現行立法上行政訴訟檢察監督的困境主要呈現出以下方面：

（一）監督范圍狹窄

人民檢察院對行政訴訟實行法律監督是法律規定的基本原則。照此看來，人民檢察院對于行政訴訟的相關活動，都可以進行法律監督。但《行政訴訟法》第64條的規定，將人民檢察院對行政訴訟的法律監督局限在人民法院已經發生法律效力的判決和裁定上。這呈現出“總則規定的檢察機關訴訟監督權力的廣泛性和分則規定的具體監督方式的狹隘性之間的矛盾。”豎行政訴訟檢察監督被限定在“事后監督”，無法對整個行政訴訟的活動過程和審判過程的各個環節進行有效監督，即無法實現“事中監督”和“事前監督”。人民檢察院對行政訴訟進行全面的法律監督雖有心但力不足。行政訴訟檢察監督的范圍如此狹窄，已經嚴重制約著檢察監督功能的發揮。然而，對行政訴訟實施全面監督并不意味著人民檢察院可以隨意干預和破壞法院的獨立審判活動。人民檢察院實行法律監督必須要對人民法院的獨立審判給予必要的尊重。

（二）監督方式單一

現行立法僅僅規定了作為審判監督形式的抗訴作為行政訴訟的法律監督的唯一方式。對于檢察機關的抗訴案件，人民法院應當決定進行再審。而再審結果是否改變原審裁判關涉人民檢察院與人民法院的內部考核成績。所以，對于當事人不服人民法院已生效的行政判決和裁定，向人民檢察院提出申訴的，人民檢察院一般不會輕易提出抗訴。人民法院也會盡力維持原生效裁判。這樣不利于法院努力改正審判錯誤，以維護司法公正，更不利于維護公民、法人和其他組織的合法權益。現行法律采取單一的監督方式，是由于行政訴訟立法時我國相對落后的法治狀況所決定的。

（三）監督程序抽象

行政訴訟法根本未規定檢察監督的程序。由于行政訴訟與民事訴訟檢察監督具有很多相同的特點，參照最新民事訴訟法的相關規定，現行立法上行政訴訟檢察監督在程序方面的具體缺陷有：

1、未確認人民檢察院的調卷權

現行立法，并未明確人民檢察院的調卷權。根據法院和大部分學者的觀點，檢察院僅有閱卷權。豏最高人民檢察院的《辦案規則》第14條規定，說明檢察機關基于授權法定原則，不隨意行使法律沒有授予的權力，也在糾結人民檢察院法律監督是否享有調卷權。實踐中，人民檢察院要求從法院調取審判案卷進行審查時，有時會遇到法院的不當阻礙，導致無法及時發現查清案件事實，從而不能進行有效的法律監督。

2、未確認人民檢察院必要的調查核實權

人民檢察院審查案件事實時，必要時，是否可以調查，也是一個存在爭議的問題。法院認為，行政訴訟的調查核實權屬于審判權，檢察院無權進行調查。《辦案規則》第17條規定：人民檢察院審查民事、行政案件，應當就原審案卷進行審查。非確有必要時，不應進行調查。這說明最高人民檢察院雖然認為檢察機關進行法律監督擁有一定的調查核實權，但是持非常謹慎的態度，不得隨意進行調查，除非在《辦案規則》第18條規定的情形下。當然這只是最高人民檢察院基于法律監督實踐需要，肯定檢察機關擁有調查權的形式。最高人民法院和最高人民檢察院的《若干意見（試行）》第3條就檢察機關行使調查核實權取得一定的共識，在該條規定情形之下，可以向當事人或者案外人調查核實。但目前這一做法尚缺乏法律的確認。現行制度下，基層人民檢察院處于行政訴訟檢察監督的最前線，但賦予基層人民檢察院的監督職權卻十分不完善，基層人民檢察院發現可以進行的監督的情形時，只能向上級檢察院提請抗訴，請求上級檢察院處理。這樣既會增加上級檢察院的負擔，也不利于更好地發揮檢察監督職能。

3、未確認人民檢察院抗訴的期限和次數

根據最新《民事訴訟法》第205條的規定，當事人申請再審，應當在判決、裁定發生法律效力后六個月內提出。相較于之前的二年期間，明顯有所縮短。其中原因一方面是穩定社會關系，減少因改正錯誤裁判帶來的對司法權威不利影響，另一方面是督促當事人及時行使申訴權利。而該條僅對當事人申請再審的期限作出限制，未對檢察機關抗訴期限作出規定。在法理上，檢察機關在任何時候發現已經發生法律效力之裁判均可依法進行抗訴。雖然期限過長也可能糾正原錯誤的裁判，但再審審理的難度增大，也損害司法裁判的權威性。人民檢察院抗訴的期限需要予以明確。

而且，民事、行政訴訟法均未對檢察機關提起抗訴的次數作出具體的規定。最高人民法院在1995年曾經單方面作出批復（法復[1995]7號）。他們認為，在立法未對抗訴次數作出限制前，最高人民法院無權就抗訴次數作出限制。豐理論上，應該對檢察機關抗訴的次數作出合理的限制，以利于社會穩定和維護法院生效裁判的穩定性和權威性。但是這一限制應當由立法限制，否則就會陷入被監督機關限制監督機關進行法律監督的泥淖。

（四）監督條件模糊

行政訴訟法第64條規定的檢察監督條件是發現違反法律、法規規定。但究竟何為違反法律、法規的情形模糊不清，不利于檢察機關對行政訴訟進行有效的法律監督。《民事訴訟法》第200條對民事訴訟中人民法院應當再審的條件也即檢察機關對民事訴訟應當抗訴的條件作出詳細規定。實踐中，對行政訴訟檢察監督提起抗訴的條件多是參照民事訴訟法的相關規定。但行政訴訟有其自身的特點，行政訴訟主要是對被訴行政行為的合法性進行審查，對行政機關是否依法行政進行監督，因此應當明確在行政訴訟中提出抗訴的條件以及其他可以進行監督的條件。

二、理念：行政訴訟檢察監督的價值

行政訴訟檢察監督，是完善檢察機關法律監督體系的重要組成部分，是具有我國特色的法制制度，能夠適應現階段我國特殊國情的需要。堅持和完善我國的行政訴訟檢察監督制度，完善立法必須堅持促進司法公正，維護公平正義，監督行政機關依法行政，全面監督、有效救濟的理念，這是行政訴訟檢察監督的價值所在。

（一）促進司法公正，維護公平正義的理念

公正是人類追求的最高理想和目標，是人類衡量是非的標準。監督首先就是為了維護公平、正義。豑民行檢察具有維護司法公正的價值和功能，這是民行檢察制度得以存在和發展的最為根本的出發點。豒由于行政訴訟的特點，幾年來，行政審判工作面臨的干擾大，難度大，制約著行政訴訟制度的發展，法院在不少情況下希望檢察機關參與行政訴訟活動，便于共同排除行政勢力的干擾。豓行政訴訟的法律監督，也有利于加強檢察院對審判人員徇私舞弊、枉法裁判等瀆職犯罪活動進行監督查辦，督促審判人員正確行使審判權，可以有效遏制司法腐敗、凈化司法環境，秉持促進司法公正，維護社會的公平正義的理念，才能建設社會主義法治社會。

（二）監督行政機關依法行政的理念

根據憲法第129條規定，人民檢察院是國家的法律監督機關。行政訴訟法第10條規定，人民檢察院有權對行政訴訟實行法律監督。這表明檢察機關不僅可以對法院的審判活動進行監督，而且可以監督行政機關的訴訟活動是否合法，防止和制止行政機關不積極履行舉證責任，違反法律法規損害國家財產與利益。檢察機關可以支持受損害的行政相對人提起訴訟，保護行政相對人因提起行政訴訟而受到行政機關的打擊報復。總之，行政訴訟檢察監督，可以有效彌補法院在監督行政機關依法行政的不足，更好地促進建設法治政府。

（三）全面監督、有效救濟理念

行政訴訟檢察監督應當突破當前有限監督、有限救濟的理念豔，樹立全面監督、有效救濟的理念。人民檢察院可以對行政訴訟的立案、裁判、行政賠償的調解和行政訴訟的執行和非訴行政行為的執行，進行全過程的監督，才能更好地發揮監督職能，促進法院依法裁判，糾正司法不公，更加有效地救濟當事人。當事人可以對行政訴訟中侵犯其合法權益的行為，直接向檢察院提出建議或者要求，這樣可以更加直接有效救濟當事人的合法權益。

三、出路：完善行政訴訟檢察監督的對策與路徑

完善我國檢察機關對行政訴訟實施法律監督的路徑，不僅要考慮我國憲法對檢察機關的定位，相應借鑒國外的有益經驗，更要從我國行政訴訟的實際情況出發，探索適合我國國情的行政訴訟檢察監督對策與路徑。值行政訴訟法即將修改之際，筆者認為，當下應當合理吸收《若干意見（試行）》的寶貴經驗，適當借鑒最新民事訴訟法中檢察監督的成功作法，在立法上穩步擴寬行政訴訟檢察監督的路徑。主要從以下幾個方面著手進行完善：

（一）擴大檢察監督的范圍

正如上文談到的，現行立法將行政訴訟檢察監督局限在“事后監督”，這種作法有一定的合理性，卻不應阻塞和排斥檢察機關在必要時，可以對行政訴訟的“事中監督”，甚至是“事前監督”。對于行政案件的立案、審判過程、行政賠償訴訟調解和行政判決、裁定的執行以及非訴案件的法院強制執行等法院行政審判的各個環節，檢察機關都應當進行有效的法律監督。不必等到法院錯誤的生效裁判做出后，才給予原告進行權利救濟。另外，原告申請撤訴的，是否違背原告的真實意愿以及有無損害社會公共利益和他人合法權益，人民檢察院也應當進行法律監督。《若干意見（試行）》 第5條第2款明確了人民檢察院對不予受理、駁回起訴、管轄權異議等行政裁定，可能有違法情形的，也應當進行監督。這初步擴大了檢察監督的范圍，但還需要在法律上確認和更進一步地進行擴展。

總之，在檢察機關對法院的獨立審判給予必要尊重的前提下，應當對行政訴訟進行全方位、多角度的法律監督。這樣才能更好地發揮檢察監督職能，也有利于行政訴訟的健康順利進行。

（二）增加檢察監督的方式

對已經發生法律效力的判決、裁定提起抗訴，已經是而且還將繼續是行政訴訟檢察監督的主要方式。借鑒最新民事訴訟法的立法經驗，確認檢察建議和糾正違法通知書的法律效力，可以豐富行政訴訟檢察監督的方式，能夠更好地應對行政訴訟檢察監督發現的違法情形，才能取得良好的效果。

當前，學界對檢察機關是否能提起行政公益訴訟討論的十分激烈。有學者認為，檢察機關提起公益訴訟的理論依據主要有：（1）檢察機關提起行政公益訴訟符合其法律監督機關的憲法定位；（2）檢察機關提起公益訴訟具有優勢；（3）檢察機關參加訴訟維護公益是制度演進的重要規律。豖筆者對此持謹慎態度。縱然在國外有檢察機關提起行政公益訴訟的立法例，但基于我國檢察機關的法律監督性質，如果檢察機關承擔了行政公訴的職責，將會嚴重損害其本身的法律監督職責，使人產生檢察機關在行政訴訟中既當運動員又當裁判員的合理懷疑。況且，檢察機關可以通過支持起訴，維護國家利益和社會公共利益。因此，筆者認為，現階段檢察機關可以支持起訴，但不宜直接提起行政公訴。多種檢察監督方式多管齊下，必將能夠有力改變當前行政訴訟乏力的現狀。

（三）完善檢察監督的程序

行政訴訟檢察監督的程序不健全，嚴重阻礙著檢察機關法律監督職能的發揮，十分不利于對行政訴訟進行有效的監督。要完善檢察監督程序，可以從以下幾個方面：

1、確認人民檢察院的調卷權

人民檢察院審查已經發生法律效力的判決、裁定，主要應當就原審案卷進行審查。因此，基于人民檢察院的法律監督權，人民檢察院當然有權調取案卷。現行立法未在法律上予以確認，否則可能會遭到法院的抵制。檢察機關調取案卷后，才能對全案進行審查，了解案件的事實和法律問題，才能正確對整個行政訴訟特別是法院的審判活動作出判斷。因此，必須在法律上確認人民檢察院的調卷權，特別是基層人民法院的調卷權。

2、確認人民檢察院的調查核實權

人民檢察院對行政訴訟進行法律監督，有時為了解案件的真實情況，必須對相關事實向當事人及案外人進行調查核實。借鑒最新民事訴訟法第210條的規定：人民檢察院因履行法律監督職責提出檢察建議或者抗訴的需要，可以向當事人或者案外人調查核實有關情況。首先，應當確認人民檢察院的調查權，特別是基層人民檢察院相應的調查核實權。其次，結合《辦案規則》第18條以及《若干意見（試行）》第3條，人民檢察院可以進行調查核實。

3、確認人民檢察院抗訴的期限和次數

借鑒最新民事訴訟法的規定，對于已經發生法律效力的行政訴訟裁判，在行政訴訟立法上當事人申請再審的期限也可以為6個月。檢察機關提起抗訴的期限也不能是沒有限制的，不能為了改正一個時間久遠的錯誤裁判損害了人民對人民法院生效裁判的信任，使社會生活處于懷疑與不安當中，這很可能得不償失。為了平衡生效裁判的權威性與穩定性和對錯誤裁判進行糾正的法律監督之間的矛盾，筆者認為，檢察機關提起抗訴的期限以2年為宜。在生效裁判做出的6個月內，當事人可以申請法院再審或者申請檢察機關提出檢察建議或者抗訴，人民法院應當認真審查當事人申請再審的事實是否成立，以便自我進行審查及時糾正錯誤。在生效裁判做出的6個月后2年內，可以申請檢察機關提出檢察建議或者抗訴，并應當說明未及時在6個月提出申請的理由，沒有正當理由的，一般不予受理。在生效裁判做出2年后，除特殊情況外，檢察機關一般就不得抗訴，以維護生效裁判的權威和促使及時糾正錯誤裁判。

對于檢察機關抗訴的次數，應當合理限制，不可無限制抗訴，以尊重法院的生效裁判。筆者認為，檢察機關抗訴的次數，以兩次為限。既可以保障檢察機關對行政訴訟法律監督的效果，又可以維護生效裁判的權威性和穩定性。

（四）明確檢察監督的條件

《民事訴訟法》第200條對民事訴訟應當抗訴的條件作出詳細規定。在行政訴訟法中，也應當明確檢察機關對行政訴訟抗訴的條件。結合《辦案規則》第37條，檢察機關可以依法提出再審檢察建議或抗訴

四、結語

現行立法關于行政訴訟檢察監督的范圍、方式、程序、條件均無法適應實踐發展的要求。因此，應當堅持促進司法公正，維護公平正義，監督行政機關依法行政，全面監督、有效救濟的理念，全面檢視檢察監督制度，要擴大檢察監督的范圍，增加檢察監督的方式，完善檢察監督的程序，行政訴訟法即將修改之際，完善行政訴訟檢察監督制度的立法，就必須在行政訴訟法中確認人民檢察院的調卷權、調查核實權、抗訴的期限與次數，明確檢察監督的條件，才能適應我國行政訴訟檢察監督的現實要求，以期回應法治實踐，更好地保障行政訴訟制度的健康發展。

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