規(guī)范機(jī)關(guān)事務(wù) 推進(jìn)依法行政

黨的十八屆三中全會(huì)提出：“建設(shè)法治中國(guó)，必須堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)?！睓C(jī)關(guān)事務(wù)工作作為黨政機(jī)關(guān)工作的組成部分，應(yīng)進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能，深化改革，創(chuàng)新管理方式，積極推進(jìn)機(jī)關(guān)事務(wù)依法管理，切實(shí)降低行政成本，增強(qiáng)政府公信力。

一、機(jī)關(guān)事務(wù)管理工作法規(guī)制度建設(shè)情況

周恩來總理曾經(jīng)說過，政務(wù)和事務(wù)是機(jī)關(guān)工作的“兩個(gè)輪子”，兩者缺一不可。所謂機(jī)關(guān)事務(wù)，是指國(guó)家機(jī)關(guān)為保證自身正常履行職能，對(duì)機(jī)關(guān)內(nèi)部的財(cái)產(chǎn)、人員、經(jīng)費(fèi)等資源進(jìn)行統(tǒng)籌管理的各項(xiàng)工作，特指為機(jī)關(guān)提供的物質(zhì)技術(shù)保障和為機(jī)關(guān)工作人員提供的生活服務(wù)保障事項(xiàng)。目前，我國(guó)各級(jí)政府機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門，主要負(fù)責(zé)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理，辦公用房管理，公務(wù)用車管理，公共機(jī)構(gòu)節(jié)約能源資源管理，機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)管理，服務(wù)管理（包括公務(wù)接待管理、會(huì)議管理等）等工作。2008年前，由于多方面原因，我國(guó)機(jī)關(guān)事務(wù)管理主要依據(jù)政策文件和工作經(jīng)驗(yàn)，沒有一部法規(guī)對(duì)機(jī)關(guān)事務(wù)管理工作的職責(zé)范圍、管理原則、法律責(zé)任等作出規(guī)定，法制化建設(shè)相對(duì)滯后。

2008年8月1日，國(guó)務(wù)院令第531號(hào)公布《公共機(jī)構(gòu)節(jié)能條例》。該《條例》是建國(guó)以來第一部全面、系統(tǒng)規(guī)范公共機(jī)構(gòu)節(jié)能工作的專門性行政法規(guī)，對(duì)推進(jìn)節(jié)能降耗，降低公共機(jī)構(gòu)運(yùn)行成本，建設(shè)資源節(jié)約型環(huán)境友好型社會(huì)具有重要意義。

2012年6月28日國(guó)務(wù)院令第621號(hào)公布的《機(jī)關(guān)事務(wù)管理?xiàng)l例》是我國(guó)首部專門規(guī)范機(jī)關(guān)事務(wù)管理活動(dòng)的行政法規(guī)。該《條例》對(duì)深入推進(jìn)依法行政，加強(qiáng)機(jī)關(guān)事務(wù)管理，規(guī)范機(jī)關(guān)事務(wù)工作，保障機(jī)關(guān)正常運(yùn)行，降低機(jī)關(guān)運(yùn)行成本，建設(shè)節(jié)約型機(jī)關(guān)，有著十分重要的意義。

為進(jìn)一步弘揚(yáng)艱苦奮斗、勤儉節(jié)約的優(yōu)良作風(fēng)，推進(jìn)黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)，建設(shè)節(jié)約型機(jī)關(guān)，2013年11月26日，《人民日?qǐng)?bào)》公布中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》，同時(shí)配發(fā)社論《厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)的制度保證》?！饵h政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》12章65條，包括黨政機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)管理、國(guó)內(nèi)差旅、因公臨時(shí)出國(guó)（境）、公務(wù)接待、公務(wù)用車、會(huì)議活動(dòng)、辦公用房、資源節(jié)約等工作，均屬機(jī)關(guān)事務(wù)管理的內(nèi)容。《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》把厲行節(jié)約、反對(duì)浪費(fèi)以黨內(nèi)法規(guī)的形式固定下來，就是要通過剛性的制度約束、嚴(yán)格的制度執(zhí)行、有力的監(jiān)督檢查、嚴(yán)厲的懲戒機(jī)制，使公務(wù)支出和公款消費(fèi)中的各種違紀(jì)違規(guī)違法現(xiàn)象得到切實(shí)遏制。

二、機(jī)關(guān)事務(wù)管理工作應(yīng)嚴(yán)格依法行政

機(jī)關(guān)事務(wù)工作是黨和政府工作的重要組成部分。機(jī)關(guān)事務(wù)法制建設(shè)是建設(shè)法治政府的重要內(nèi)容?！豆矙C(jī)構(gòu)節(jié)能條例》、《機(jī)關(guān)事務(wù)管理?xiàng)l例》、《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》分別是機(jī)關(guān)事務(wù)工作應(yīng)遵照?qǐng)?zhí)行的行政法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)，前2部法規(guī)彰顯了以法治國(guó)、建設(shè)法治政府的目標(biāo)要求，是機(jī)關(guān)事務(wù)管理依法行政的重要抓手；后1部法規(guī)為建設(shè)節(jié)約型機(jī)關(guān)提供了法治保障，有利于推進(jìn)厲行節(jié)約工作的制度化、規(guī)范化、程序化，從源頭上遏制奢侈浪費(fèi)之風(fēng)。

（一）理順管理體制，推進(jìn)統(tǒng)一管理

一是理順管理體制，建立或明確機(jī)關(guān)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)。《機(jī)關(guān)事務(wù)管理?xiàng)l例》第3條規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)推進(jìn)本級(jí)政府機(jī)關(guān)事務(wù)的統(tǒng)一管理，建立健全管理制度和標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)籌配置資源。”這有二層含義：一層含義是，明確或設(shè)立一個(gè)部門主管本級(jí)機(jī)關(guān)的事務(wù)工作，推進(jìn)本級(jí)機(jī)關(guān)事務(wù)工作的統(tǒng)一管理，避免一件事情多頭管理，政出多門。未設(shè)立機(jī)關(guān)事務(wù)主管部門的地方，應(yīng)明確機(jī)關(guān)事務(wù)主管部門，或按精簡(jiǎn)統(tǒng)一效能的原則，在規(guī)定的機(jī)構(gòu)限額內(nèi)設(shè)立機(jī)關(guān)事務(wù)主管部門，依法承擔(dān)相應(yīng)工作職責(zé)，做到人員力量與所承擔(dān)的任務(wù)相適應(yīng)。二層含義是，由機(jī)關(guān)事務(wù)主管部門統(tǒng)籌配置本級(jí)機(jī)關(guān)的服務(wù)保障資源，包括統(tǒng)一辦公用房建設(shè)、維修標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一公務(wù)接待標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行均等保障，避免苦樂不均和相互攀比。

二是各部門對(duì)本部門機(jī)關(guān)事務(wù)實(shí)行集中管理?！稒C(jī)關(guān)事務(wù)管理?xiàng)l例》第3條同時(shí)規(guī)定：“政府各部門應(yīng)當(dāng)對(duì)本部門的機(jī)關(guān)事務(wù)實(shí)行集中管理，執(zhí)行機(jī)關(guān)事務(wù)管理制度和標(biāo)準(zhǔn)?！备鞑块T應(yīng)按政務(wù)事務(wù)分開的要求，將本部門機(jī)關(guān)事務(wù)集中到一個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或能夠承擔(dān)管理職能的專門機(jī)構(gòu)，理順管理體制，使部門內(nèi)部其他機(jī)構(gòu)減少事務(wù)工作的壓力，集中精力做好政務(wù)工作。

（二）依法全面履行機(jī)關(guān)事務(wù)管理職能

《機(jī)關(guān)事務(wù)管理?xiàng)l例》第4條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)主管部門負(fù)責(zé)擬訂有關(guān)機(jī)關(guān)事務(wù)管理的規(guī)章制度，指導(dǎo)下級(jí)政府公務(wù)用車、公務(wù)接待、公共機(jī)構(gòu)節(jié)約能源資源等工作，主管中央國(guó)家機(jī)關(guān)的機(jī)關(guān)事務(wù)工作?？h級(jí)以上地方人民政府機(jī)關(guān)事務(wù)主管部門指導(dǎo)下級(jí)政府有關(guān)機(jī)關(guān)事務(wù)工作，主管本級(jí)政府的機(jī)關(guān)事務(wù)工作?！薄豆矙C(jī)構(gòu)節(jié)能條例》第4條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院管理機(jī)關(guān)事務(wù)工作的機(jī)構(gòu)在國(guó)務(wù)院管理節(jié)能工作的部門指導(dǎo)下，負(fù)責(zé)推進(jìn)、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督全國(guó)的公共機(jī)構(gòu)節(jié)能工作。國(guó)務(wù)院和縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府管理機(jī)關(guān)事務(wù)工作的機(jī)構(gòu)在同級(jí)管理節(jié)能工作的部門指導(dǎo)下，負(fù)責(zé)本級(jí)公共機(jī)構(gòu)節(jié)能監(jiān)督管理工作?！?/p>

依照《機(jī)關(guān)事務(wù)管理?xiàng)l例》和《公共機(jī)構(gòu)節(jié)能條例》規(guī)定，縣級(jí)以上地方政府機(jī)關(guān)事務(wù)主管部門應(yīng)履行以下職能：一是在經(jīng)費(fèi)管理方面，制定機(jī)關(guān)運(yùn)行的實(shí)物定額和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，負(fù)責(zé)本級(jí)政府機(jī)關(guān)辦公用房建設(shè)維修、公務(wù)用車配備更新、后勤服務(wù)等有關(guān)經(jīng)費(fèi)的管理，配合同級(jí)財(cái)政部門開展機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)管理相關(guān)工作；二是在資產(chǎn)管理方面，分類制定機(jī)關(guān)資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)，抓好資產(chǎn)配置、使用和處置等環(huán)節(jié)的管理，承擔(dān)政府各部門辦公用房和土地、公務(wù)用車的管理工作；三是在服務(wù)管理方面，負(fù)責(zé)制定機(jī)關(guān)后勤服務(wù)管理制度，指導(dǎo)和監(jiān)督各部門后勤服務(wù)工作，開展后勤服務(wù)社會(huì)化改革；做好公務(wù)接待和會(huì)務(wù)管理等工作；四是在公共機(jī)構(gòu)節(jié)能管理方面，加強(qiáng)用能管理，采取切實(shí)有效措施，合理利用能源資源，降低消耗，減少、制止浪費(fèi)。在工作中，應(yīng)按職責(zé)法定原則，將一個(gè)地區(qū)的機(jī)關(guān)事務(wù)管理工作職能配置給機(jī)關(guān)事務(wù)主管部門。目前，在全國(guó)已設(shè)立的各級(jí)機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門中，職能職責(zé)與《機(jī)關(guān)事務(wù)管理?xiàng)l例》的規(guī)定有一定差距，較多地方特別是一些縣（區(qū)）的機(jī)關(guān)事務(wù)主管部門僅承擔(dān)衛(wèi)生保潔、食堂管理、保安服務(wù)等具體服務(wù)工作，與《條例》規(guī)定的機(jī)關(guān)事務(wù)管理職能職責(zé)還有較大距離。

《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》第5條規(guī)定：“紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和組織人事、宣傳、外事、發(fā)展改革、財(cái)政、審計(jì)、機(jī)關(guān)事務(wù)管理等部門根據(jù)職責(zé)分工，依法依規(guī)履行對(duì)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)相關(guān)工作的管理、監(jiān)督等職責(zé)?！睓C(jī)關(guān)事務(wù)管理部門是落實(shí)《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》的重要職能部門。各級(jí)機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門應(yīng)準(zhǔn)確把握《條例》的主要內(nèi)容，強(qiáng)化法治思維，加強(qiáng)日常監(jiān)管，落實(shí)懲處措施，積極推進(jìn)改革，將《條例》的各項(xiàng)規(guī)定落到實(shí)處。

（三）抓好配套制度標(biāo)準(zhǔn)的制訂，并嚴(yán)格按標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行

政府法制建設(shè)的重點(diǎn)在于嚴(yán)格依法行政。政府機(jī)關(guān)事務(wù)管理工作的具體行為要有明確的法律規(guī)范，要有具體的、可把握的制度機(jī)制，能夠切實(shí)有效地確保政府履行機(jī)關(guān)事務(wù)管理法定職責(zé)。3部《條例》的規(guī)定相對(duì)較原則，要貫徹落實(shí)好《條例》的各項(xiàng)規(guī)定，必須制定各方面配套的制度標(biāo)準(zhǔn)。因此，機(jī)關(guān)事務(wù)主管部門應(yīng)會(huì)同法制、發(fā)展改革、財(cái)政等部門，結(jié)合實(shí)際，推進(jìn)制度的立、改、廢工作，完善機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)、公務(wù)接待、公務(wù)用車、辦公用房、會(huì)議活動(dòng)、資源節(jié)約等領(lǐng)域的配套制度，創(chuàng)新工作體制機(jī)制，盡快形成機(jī)關(guān)事務(wù)管理領(lǐng)域立體式、全方位的制度體系，細(xì)化有關(guān)定額和標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范工作運(yùn)行。同級(jí)使用財(cái)政資金的各部門（單位）在機(jī)關(guān)事務(wù)工作的基本制度、資源配置標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)物定額標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等方面應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一。一是制定機(jī)關(guān)事務(wù)管理地方性法規(guī)、政府規(guī)章及黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)實(shí)施細(xì)則，進(jìn)一步細(xì)化法規(guī)的各項(xiàng)規(guī)定。二是加快建立健全專項(xiàng)管理制度。立足機(jī)關(guān)事務(wù)工作實(shí)際，加快制定、完善機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)公開、支出統(tǒng)計(jì)報(bào)告、資產(chǎn)使用管理、后勤服務(wù)、公務(wù)接待和公車改革等專項(xiàng)制度。三是制定完善各項(xiàng)具體標(biāo)準(zhǔn)。主要是制定實(shí)物定額和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)預(yù)算支出定額和有關(guān)開支標(biāo)準(zhǔn)，以及辦公用房建設(shè)維修、物業(yè)服務(wù)和后勤服務(wù)等標(biāo)準(zhǔn)，提高管理科學(xué)化和精細(xì)化水平。制度標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)后，應(yīng)嚴(yán)格遵照?qǐng)?zhí)行，杜絕隨意性，維護(hù)法規(guī)制度的嚴(yán)肅性，同時(shí)維護(hù)各部門、各單位的公平。

（四）改革機(jī)關(guān)服務(wù)保障模式

黨的十八屆三中全會(huì)提出：“推廣政府購買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過合同、委托等方式向社會(huì)購買?！币虼耍瑧?yīng)加快推進(jìn)機(jī)關(guān)服務(wù)保障模式改革。一是積極推進(jìn)后勤事業(yè)單位改革，推動(dòng)管理職能與服務(wù)職能分開，加快經(jīng)營(yíng)性后勤事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制；二是完善后勤服務(wù)費(fèi)用結(jié)算機(jī)制，強(qiáng)化機(jī)關(guān)服務(wù)監(jiān)管職能，提高后勤服務(wù)質(zhì)量；三是加大機(jī)關(guān)購買服務(wù)力度，通過委托等方式，引進(jìn)社會(huì)專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)機(jī)關(guān)服務(wù)由內(nèi)部自我服務(wù)為主向主要由社會(huì)提供轉(zhuǎn)變。

（五）推進(jìn)機(jī)關(guān)事務(wù)管理信息公開

黨的十八屆三中全會(huì)提出：“必須切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府?！狈ㄖ握枪駞⑴c決策、參與管理、參與監(jiān)督的民主政府，是公權(quán)力受制約，有權(quán)必有責(zé)，權(quán)責(zé)統(tǒng)一的政府。公民怎么參與決策、參與管理、參與監(jiān)督？如何制約公權(quán)力？這都必須以了解和掌握政府信息為前提，沒有知情權(quán)，就不能實(shí)現(xiàn)參與權(quán)。因此，要按照《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》的規(guī)定，堅(jiān)持以公開為原則，不公開為例外，建立健全信息公開考核、年度報(bào)告、責(zé)任追究等制度，把各級(jí)機(jī)關(guān)的工程建設(shè)項(xiàng)目、“三公經(jīng)費(fèi)”支出、資源節(jié)約等重要事項(xiàng)，以及政府采購、資金管理等容易滋生腐敗的領(lǐng)域作為公開重點(diǎn)，適時(shí)公開有關(guān)事項(xiàng)，自覺接受行政監(jiān)督、法制監(jiān)督、輿論監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督。

三、加強(qiáng)學(xué)習(xí)，提高行政公務(wù)人員依法管理機(jī)關(guān)事務(wù)工作的意識(shí)和能力

（一）領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)增強(qiáng)法治思維，樹立法治理念

全面推進(jìn)依法治國(guó)，建設(shè)法治政府，關(guān)鍵在各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部。黨的十八大報(bào)告指出：要“提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力”。這是黨的十八大根據(jù)全面推進(jìn)依法治國(guó)的新形勢(shì)對(duì)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部提出的新要求，具有很強(qiáng)的針對(duì)性和指導(dǎo)性。機(jī)關(guān)事務(wù)管理并不是一個(gè)地區(qū)機(jī)關(guān)事務(wù)主管部門的工作，凡機(jī)關(guān)都有機(jī)關(guān)事務(wù)管理。因此，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要加強(qiáng)法治修養(yǎng)，培育法治思維，增強(qiáng)法治意識(shí)，自覺學(xué)習(xí)機(jī)關(guān)事務(wù)管理有關(guān)法律法規(guī)，帶頭遵守法律法規(guī)。絕不允許以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法，努力做到越是工作重要、越是事情緊急、越是矛盾突出，越要自覺堅(jiān)持依法執(zhí)政、依法行政和依法辦事。要建立健全由一把手掛帥的推進(jìn)法治建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦事機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)本地本部門的法治建設(shè)工作。要加強(qiáng)法治建設(shè)考核工作，把推進(jìn)法治建設(shè)成效作為衡量領(lǐng)導(dǎo)干部和廣大公務(wù)員工作實(shí)績(jī)的重要依據(jù)，納入績(jī)效考核指標(biāo)體系，使法治建設(shè)真正成為一種硬約束。

（二）堅(jiān)持依法科學(xué)民主決策

管理的核心問題是決策。決策正確，符合社會(huì)進(jìn)步的大方向，適應(yīng)人民的需要，人民群眾就擁護(hù)。反之，就會(huì)導(dǎo)致失利，失去人心。正確決策從哪里來？需靠依法、科學(xué)、民主。因此，各級(jí)機(jī)關(guān)在辦公用房建設(shè)、維修等重要工作中，要通過公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論等，將決策過程嚴(yán)格約束在法治框架內(nèi)。同時(shí)，建立和完善行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，加強(qiáng)重大決策跟蹤反饋和責(zé)任追究。對(duì)違反決策規(guī)定、出現(xiàn)重大決策失誤、造成重大損失的，按照誰決策、誰負(fù)責(zé)的原則嚴(yán)格追究責(zé)任。

（三）提高一般公務(wù)人員的法律素質(zhì)和能力

相比于普通個(gè)體，行政機(jī)關(guān)是實(shí)施法律法規(guī)的重要主體，在法治中國(guó)建設(shè)中有著重要的示范作用。因此，要通過法律法規(guī)學(xué)習(xí)培訓(xùn)、年度考核、任職晉升人員法律知識(shí)考試等學(xué)法用法活動(dòng)，促進(jìn)機(jī)關(guān)工作人員學(xué)習(xí)法律知識(shí)，培育法律意識(shí)，養(yǎng)成依法辦事的習(xí)慣。要將學(xué)習(xí)宣傳《公共機(jī)構(gòu)節(jié)能條例》、《機(jī)關(guān)事務(wù)管理?xiàng)l例》、《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》納入普法學(xué)習(xí)的重要內(nèi)容，進(jìn)一步提高機(jī)關(guān)工作人員節(jié)約行政成本的法制觀念，提高機(jī)關(guān)事務(wù)工作人員的依法行政水平。

（作者系四川省機(jī)關(guān)事務(wù)管理局副局長(zhǎng)）