土地閑置問題的法律分析

摘 要 閑置土地的大量存在成為當(dāng)前較為嚴(yán)重的鋪張浪費資源的現(xiàn)象，清理處置閑置土地是國土資源管理工作的重要內(nèi)容。閑置土地問題在目前來說是一個比較嚴(yán)重的問題，而立法的缺失使得該問題的解決變得更加的困難，所以當(dāng)前針對該問題首先應(yīng)在立法上完善有關(guān)的制度，做到有法可依，本文主要是從土地閑置的內(nèi)涵、現(xiàn)狀、法律制度等方面進行探討。

關(guān)鍵詞 土地閑置 法律制度 立法完善

一、土地閑置的內(nèi)涵及認(rèn)定

（一）土地閑置的內(nèi)涵

我國對土地閑置已早有定義，1999年4月28日國土資源部在《閑置土地處置辦法》中明確指出：閑置土地是指土地使用者依法取得土地使用權(quán)后，未經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府同意，超過規(guī)定的期限，未動工開發(fā)建設(shè)的建設(shè)用地。

（二）土地閑置的認(rèn)定

在具體認(rèn)定是否為閑置土地時，有兩個界限。

1、時間界限。國有土地有償使用合同或者建設(shè)用地批準(zhǔn)書中，有動工開發(fā)建設(shè)日期的，超過此期限，未動工開發(fā)建設(shè)；無動工開發(fā)建設(shè)日期的，自合同生效或者建設(shè)用地批準(zhǔn)書頒發(fā)之日起滿1年未動工開發(fā)建設(shè)。

2、開發(fā)建設(shè)程度界限。已動工開發(fā)建設(shè)，但開發(fā)建設(shè)的面積占應(yīng)動工開發(fā)建設(shè)總面積不足1/3或者已投資額占總投資額不足25%，且未經(jīng)批準(zhǔn)中止開發(fā)建設(shè)連續(xù)滿1年。

二、土地閑置的現(xiàn)狀

從1986年第一部《土地管理法》頒布以來，我國就把珍惜、合理利用土地和切實保護耕地作為我國的一項基本國策。

根據(jù)2010年一份《有關(guān)房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)土地閑置情況表》，北京、廣州、海南、江蘇等地成為閑置土地“重災(zāi)區(qū)”，四地閑置土地數(shù)量占全國的近四分之一，70%以上閑置土地性質(zhì)為住宅用地。豍國土部土地利用司司長廖永林表示，目前土地閑置大體分兩類，一是由于企業(yè)自身原因造成的，占46%，二是由于政府原因造成的，占54%。截至2010年5月底，各地共上報2815宗閑置土地，面積16.95萬畝。

從以上數(shù)據(jù)可以看出，目前我國土閑置土地有以下幾個特點：（1）我國的閑置土地數(shù)量多，且地區(qū)差異大；（2）住宅用地和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)占得比重較大；（3）由于行政原因造成的閑置土地數(shù)量較大。

三、土地閑置的法律制度

（一）立法概況

在我國，并沒有一部專門規(guī)范土地利用和使用的法典，關(guān)于土地利用和閑置土地的規(guī)定散見于憲法、物權(quán)法、土地管理法、城市房地產(chǎn)管理法、國務(wù)院規(guī)定、部門規(guī)章以及其他政策性文件中。

（二）土地閑置的法律處理

1、土地閑置的行政處置

延期開發(fā)；變更開發(fā)用途；安排臨時使用；強制招標(biāo)、拍賣；土地置換，包括當(dāng)期（或即期）置換和遠期（或后期）置換；分割處置。

2、土地閑置的行政處罰

土地使用者無正當(dāng)理由，造成土地閑置，立法主要規(guī)定有兩種行政處罰措施：一是超出出讓合同約定的動工開發(fā)日期閑置滿一年不滿兩年的，征收閑置費；二是土地閑置在2年以上的，無償收回土地使用權(quán)。

《國務(wù)院關(guān)于促進節(jié)約集約用地的通知》（國發(fā)[2008]3號）進一步明確，土地閑置滿兩年、依法應(yīng)當(dāng)無償收回的，堅決無償收回，重新安排使用；不符合法定收回條件的，也應(yīng)采取改變用途、等價置換、安排臨時使用、納入政府儲備等途徑及時處置、充分利用。土地閑置滿一年不滿兩年的，按出讓或劃撥土地價款的20%征收土地閑置費。

3、土地閑置的刑事責(zé)任

根據(jù)《閑置土地處置辦法》第二十九條，縣級以上國土資源主管部門及其工作人員違反本辦法規(guī)定，有下列情形之一的，依法給予處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

4、土地閑置的免責(zé)事由

一是由于不可抗力造成的土地閑置；二是由于政府或政府有關(guān)部門的行為；三是由于動工開發(fā)必需的前期工作。

四、土地閑置的解決措施

（一）加強監(jiān)管，提高閑置土地的利用率

出現(xiàn)如此多的閑置土地，一方面是由于有關(guān)企業(yè)、個人鉆法律的空子，另一方面是由于政府的監(jiān)管力度不夠大，不能及時發(fā)現(xiàn)并及時解決，重新利用土地。所以，有關(guān)政府部門應(yīng)加大監(jiān)管力度，充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)，對出現(xiàn)的閑置土地進行及時的處理，重新發(fā)揮其作用，提高閑置土地的利用率。

（二）完善立法

（1）建立空閑地強制使用制度

為了減少閑置土地的數(shù)量，防止有人投機囤積土地，提高土地的利用率，應(yīng)以法律的形式規(guī)定空閑地強制使用制度，并加大懲罰的力度。首先應(yīng)確定空閑地強制使用的實施條件，其次應(yīng)規(guī)定相應(yīng)的處罰措施。

（2）建立閑置土地發(fā)展權(quán)

閑置土地發(fā)展權(quán)是指國家土地管理機構(gòu)突破閑置土地原有的土地利用形式， 在空間維度上向縱深方向發(fā)展，在使用形式上變更土地原有用途，對閑置土地實施再開發(fā)的權(quán)利。一旦從立法上解決了閑置土地發(fā)展權(quán)的問題，閑置土地用途的更改就受到法律的保護，從客觀上迫使政府部門、經(jīng)濟組織或個人不能肆意圈地。

（3）完善閑置土地強制處置程序

法治社會不僅要求實體上的公正而且要求程序上的公正，所以政府在實施行政行為時要嚴(yán)格按照相關(guān)法律、規(guī)章制度的規(guī)定，做到有法可依、有法必依。首先，法律應(yīng)明確實施閑置土地強制處置的行政主體；其次，應(yīng)明確閑置土地的處置步驟。

五、結(jié)語

土地資源作為一種稀缺資源，它不僅為我們提供了生存場所，而且是我們生活資料的來源，支撐著整個社會的生產(chǎn)力和經(jīng)濟增長。土地的閑置不僅浪費了寶貴的土地資源，而且加劇了整個社會的矛盾，抬高了商品房的價格，阻礙了經(jīng)濟的發(fā)展，所以閑置土地問題的解決對于我國的發(fā)展是至關(guān)重要的，而且在法律上規(guī)定土地閑置的相關(guān)問題，對于有關(guān)政府、企業(yè)及個人來說約束力更大，效果更好。

注釋：

閑置土地.百度百科.http：//baike.baidu.com/link？url=mqioUB9x-bdJpyfMcLKkrFSjlUTzYMgdkOeQa8aNFFRzrQqCXd9laNKcGjVmLYP5 ，2011年12月29.

參考文獻

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