怎樣解決到期土地使用權續期的問題淺談

我國商品房的土地使用權有七十年，因此，七十年后的使用權確實值得購房者關注。《物權法》第一百四十九條規定，“住宅建設用地使用權期間屆滿的，自動續期。非住宅建設用地使用權期間屆滿后的續期，依照法律規定辦理。該土地上的房屋及其他不動產的歸屬，有約定的，按照約定；沒有約定或者約定不明確的，依照法律、行政法規的規定辦理。”但是，新修正的《房地產管理法》第二十二條又規定，“土地使用權出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者需要繼續使用土地的，應當至遲于屆滿前一年申請續期，除根據社會公共利益需要收回該幅土地的，應當予以批準。經批準準予續期的，應當重新簽訂土地使用權出讓合同，依照規定支付土地使用權出讓金。土地使用權出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者未申請續期或者雖申請續期，但依照前款規定未獲批準的，土地使用權由國家無償收回。”該規定并沒有對住宅用地和非住宅用地進行區分。

根據《物權法》的規定，住宅的土地使用權期限屆滿，房屋所有權人可以繼續使用土地，無須另外申請。而依據《房地產管理法》的規定，房屋所有權人必須另外申請，否則喪失土地使用權。但無論是按照哪一個法律規定，房屋所有權人繼續使用土地，都應當另行繳納土地出讓金。《物權法》中的“自動續期”，應當理解為期限屆滿后，按原土地出讓合同約定的出讓金價格繳納地價，而《房地產管理法》中的“依照規定支付土地使用權出讓金”，則賦予了政府調整出讓金的權利。兩個法律之間的差異還需要立法部門予以解釋，在新的解釋尚未出臺之前，《房地產管理法》將優先適用。因此，從現行法律規定，尚不能判斷你所購買的房屋，在七十年使用期限屆滿后，還需要投入多少資金才能繼續使用。

隨著部分土地出讓期限的逐漸臨近，人們將日益關注對土地使用權到期后其地上建筑物和土地的處理方式。誠然，國務院《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》（以下簡稱《暫行條例》）已經做出到期后土地使用權與建筑物、其他附著物（以下簡稱“地上定著物”）由國家無償取得，申請續期應重新簽訂合同并另支付出讓金的規定。不過，從建筑物所有權和資源的有效利用角度看，此種處理方式值得商榷。

首先，地上定著物既然全由土地使用權人投資興建，則其理應取得所有權。從民法角度看，這種“由國家無償取得”，既不符合國家關于取得所有權兩種方式——“征收和沒收”的相關規定，又明顯侵犯了民事主體的合法權利，更不符合市場經濟平等、自愿的原則。有人以“房隨地走”為據，但事實上大部分我國法系國家中都存在單獨設立土地權利與建筑物所有權的情況，羅馬法對國有土地上的建設者，在支付一定地租后是承認其建筑物的獨立權利的。

其次，這種“由國家無償取得”的做法，會對期限將至土地的有效利用形成負面影響。隨著土地期限屆滿，土地使用權人必然會怠于維護和改進，甚至可能會把有殘值的附著物或建筑物附屬設備、設施拆走及至于拆毀建筑物，屆時國家面對的將是一片廢墟，土地的有效和永續利用無從談起。

再次，與行政劃撥土地相比，在法律上顯失公平。據《暫行條例》第48條規定，行政劃撥地在收回土地使用權時，其地上建筑物要給予適當補償，而以支付出讓金獲得的土地使用權在收回時其地上定著物反而不予補償。兩相對比，更顯見其不合理性。

還有，法律規定內部也有自相矛盾之處。《暫行條例》第41條規定的土地續期僅支付土地使用權出讓金，顯然不含建筑物價值，如果建筑物已由國家無償取得，那么，續期土地使用權人僅支付出讓金就能獲得土地使用權是不夠的，在理論上講，他還得支付“已歸屬于國家的”地上房產。

那么到期土地的續期問題該怎樣解決？

我國的土地出讓制度在很大程度上借鑒的是香港的官地批租制度，故了解一下香港土地到期后的處理方式很有必要。香港的到期土地續期處理主要由《政府租契條例》、《新世界土地契約（續期）條例》等法律規定，處理方式是土地自動續期，期限同上一次土地批租年限，并在土地注冊處登記簿上注明。另外，續期不需補交地價，僅需每年繳納新地稅，標準為年度差餉的3%。有學者把“新地稅”視為年地租，其實二者區別很大。按照香港法律，差餉為房產年度總租金的5%，依此換算，續期土地業主的年應繳新地稅僅及房產年租金的1.5‰、市場地價的0.1‰。而按照年地租理論，每年繳納的地租是由市場地價還原轉化而來的，故年地租標準要遠遠高于新地稅標準。所以，香港土地續期按年度繳納的新地稅在很大程度上僅具象征意義。這種續期制度形成的歷史背景，是1973年九龍地區業主與政府因為續期補地價問題發生的沖突。時至今日，此項續期制度已臻成熟并得到廣大業主的認可。對照內地的前述規范，有這么幾個問題值得討論：

其一，土地續期是否需要申請？在地少人多的中國，公寓樓是城市住宅的主要形態。在這種一棟樓宇、多元產權的情況下，土地管理機關（在絕大多數情況下）所要面對的是一塊土地存在成千上萬個需要辦續期的土地使用權人。要求業主統一集中申請，基本不可行；而倘若部分業主申請續期，部分申請國家收回并補償地上附著物，其處理的執行難度和行政成本是可想而知的。照我看，不如允許期滿自動續期，續期合同的權利義務設定可維持原合同，并辦理相應登記。若有公共利益需要的，則不論是否續期，均可辦理征用，無需跟“續期”掛鉤。

其二，續期支付的出讓金該依什么標準？按《暫行條例》第41條的字面理解，似乎應該與新出讓的采用同一標準。這里就存在一個矛盾，按照房地產估價原理，續期土地其上有他人擁有所有權的建筑物，則宗地地價必然低于同等條件下的新地地價，續期補交的與新出讓新交的采用同一標準顯然不合理。何況，對續期土地國家無需增投開發費，而對新出讓地國家多會投入一定的開發費和征地費。因此，續期支付的出讓金理應低于新地出讓金。

其三，續期土地還繳不繳城市建設配套費？據我國土地管理的實際，許多城市都把地價款分成土地出讓金、土地開發費與城市建設配套費。在形成了這么個結構關系的情況下，土地出讓后，在大部分城市還得另行繳納城市建設配套費。然而，據各地相關規定，在改擴建房屋時，其原有建筑面積部分的城市建設配套費是可免交的。援此，則土地續期也無需再行繳納城市建設配套費。

（作者單位：湖北省荊門市國土資源局白廟管理所）