論排污權(quán)交易中公眾參與制度的建立和完善

摘 要 公眾參與是環(huán)境保護的治本之策，但我國各地排污權(quán)交易試點的制度設(shè)計中缺乏公眾參與制度。針對我國目前排污權(quán)交易制度存在的一些主要問題，建議從保障公眾知情權(quán)、參與環(huán)境決策權(quán)、保障社會監(jiān)督權(quán)等方面不斷提升公眾參與水平，不斷完善排污權(quán)交易制度，切實保障公眾環(huán)境權(quán)益。

關(guān)鍵詞 排污權(quán)交易 公眾參與 制度

一、排污權(quán)交易制度及其存在的主要問題

排污權(quán)交易制度是人類面對日益嚴重的環(huán)境污染問題，而尋求一種比較經(jīng)濟有效的污染防治手段而出現(xiàn)的制度創(chuàng)新。可達到基于市場機制調(diào)節(jié)排污企業(yè)的積極性，實現(xiàn)污染物總量消減，提高治理污染費用的使用效率；其實施過程主要包括確認排污權(quán)、確認排放量減少或排放減少信用、確立抵消制度、排污銀行制度等。

在我國，政府是制度的供給者，污染防治的各項制度表現(xiàn)為比較典型的政府主導(dǎo)型制度變遷，我國目前推廣的排污權(quán)交易制度正處在試點和推廣的的關(guān)鍵階段，主要存在以下多方面的問題：排污權(quán)的初始配置如何實現(xiàn)公平、合理、科學(xué)；對企業(yè)排污量如何實現(xiàn)準確監(jiān)測；沒有建立起成熟的排污權(quán)交易市場機制；政府在排污物權(quán)交易中的主導(dǎo)地位缺乏監(jiān)管等。

二、公眾參與制度

所謂公眾參與是指具有共同利益和興趣的社會群體對政府涉及公共利益事務(wù)決策的介入，或者提出意見和建議的活動。公眾參與是民主理念的體現(xiàn)和擴展，作為一種社會公共管理和公共事務(wù)方面相對獨立的行為模式，近年來逐漸凸顯其特征。公眾參與是環(huán)境保護的治本之策，公眾參與環(huán)境保護已經(jīng)在世界范圍內(nèi)受到越來越廣泛的關(guān)注。

排污權(quán)交易制度及其運行中面臨各方面的問題和障礙基本上可以通過公眾參與來緩解與防范。但在我國目前各地排污權(quán)交易的試點實踐中，公眾參與被嚴重忽視，主要表現(xiàn)在制度設(shè)計中缺乏公眾或環(huán)境污染受害者的參與，亟待制度化地引入公眾參與排污權(quán)交易，強化排污權(quán)交易的社會監(jiān)督，實現(xiàn)排污權(quán)交易的制度價值，切實保障公眾環(huán)境權(quán)益。

三、建立和完善排污權(quán)交易中的公眾參與制度建議

1、保障排污權(quán)初始配置和交易中的公眾知情權(quán)

公眾知情是公眾參與的前提。知情權(quán)有兩個方面，一是公眾對于國家和政府掌握的信息有取得這樣一種自由，二是公眾有權(quán)利要求政府公開一些信息，這兩方面共同共同構(gòu)成知情權(quán)，這也是一個民主社會的必然之意。《環(huán)境保護法》第11條第2款規(guī)定，國務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府的環(huán)境保護行政主管部門，應(yīng)當(dāng)定期發(fā)布環(huán)境狀況公報。國務(wù)院《全面推進依法行政實施綱要》里明確要求政務(wù)機關(guān)應(yīng)該政務(wù)公開，2007年原國家環(huán)境保護總局頒布實施了《環(huán)境信息公開辦法（ 試行）》，對環(huán)境信息公開的主體、內(nèi)容、方式、程序等重要事項都做了規(guī)定，對公眾的環(huán)境信息知情權(quán)起到了很好的保障作用。建議環(huán)境保護部門，對排污權(quán)交易的具體信息公開的更全面、完整、真實，為公眾查詢提供更便利的條件。在排污權(quán)初始配置的具體內(nèi)容、排污權(quán)交易的具體內(nèi)容能夠公示得更提早一些，以使利益相關(guān)者更早的了解，使公眾能更好地參與其中。

2、保障排污權(quán)初始配置和交易中的公眾決策權(quán)

公眾參與還需要政府授權(quán)并在法律層上得到保障，更重要的是讓公眾參與排污權(quán)交易立法和決策的過程，使排污權(quán)交易的立法體現(xiàn)法治精神，體現(xiàn)民情民意。

首先，要以完善立法機制為前提，貫徹落實公眾參與排污權(quán)交易的立法活動。針對目前排污權(quán)交易相關(guān)立法不健全的現(xiàn)狀，建議充分調(diào)動公眾參與立法的積極性，及時發(fā)布立法信息，采取座談會、論證會、聽證會等多種形式讓公眾及時、有效地參與進來。為排污權(quán)交易制度的順利推行打下良好的法治基礎(chǔ)。

其次保障公眾參與環(huán)境管理決策的制度建議。決策是貫徹立法的一種方式，排污交易中公眾的決策參與是指做出決策的過程要公眾參與，做出的決策本身也要有公眾參與的意見。我國傳統(tǒng)的決策體制是一種自上而下的集權(quán)型決策體制，要求公眾遵守政府的政策，而不能充分吸收公眾的各種建議和信息。

我國環(huán)境事務(wù)的公眾參與決策主要表現(xiàn)環(huán)境影響評價中。2002年頒布的《環(huán)境影響評價法》在第11條和第12條和2006年原國家環(huán)保總局在《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》中，對公眾參與環(huán)境影響評價的決策做出了制度規(guī)定，公眾參與決策的規(guī)定比以前更加明確。但是，在這些規(guī)定中公眾參與決策的時機仍顯遲緩，公眾參與的效力也未作明文規(guī)定，可供選擇方案也比較缺乏。建議在排污權(quán)交易的具體決策中，政府首先政務(wù)公開，以不同意見為單位，在作出決定、決策之前，應(yīng)該充分傾聽各種不同意見，提高我國政策、計劃和規(guī)劃的制定過程的透明度。

3、保障公眾參與排污權(quán)初始配置和交易中的監(jiān)督權(quán)利

公眾參與環(huán)境管理主要是指公眾對環(huán)境執(zhí)法的參與，是環(huán)境管理工作的必要補充。公眾作為環(huán)境污染、生態(tài)破壞的直接受害者和直接利益相關(guān)者，是最有效的社會監(jiān)督主體，地方環(huán)境保護部門為保障公眾參與排污權(quán)交易的社會監(jiān)督工作，建議建立以下制度：

（1）加強排污權(quán)交易前后的政府監(jiān)督管理的社會監(jiān)督工作

建議環(huán)保管理機關(guān)實施政務(wù)公開制度，定期向公眾公開一定時期的環(huán)保目標、政策措施和執(zhí)法程序等，為公眾監(jiān)督環(huán)保機關(guān)依法行政提供信息和機會；建議公開排污權(quán)交易實施過程，對存在的問題提出意見或建議，檢舉和揭發(fā)其中的違法行為，監(jiān)督環(huán)保管理機關(guān)的執(zhí)法活動；建立、完善環(huán)保機關(guān)的行政長官述職制度和信訪制度，以便公眾了解其施政結(jié)果和對信訪意見的答復(fù)情況。加強對行政權(quán)力的監(jiān)督，督促其依法行政；可以以民主懇談為主要形式，參與政府年度排污權(quán)初始配置方案、排污權(quán)交易個案的討論，實現(xiàn)實質(zhì)性參與的審查監(jiān)督。

（2）建立健全環(huán)境公益訴訟制度

所謂環(huán)境公益訴訟，是指任何公民、社會團體、國家機關(guān)為了社會的共同利益，都可以以自己的名義，向國家司法機關(guān)提起訴訟，環(huán)境公益訴訟是環(huán)境監(jiān)督的重要手段。近年來，在各方面的推動下，建立環(huán)境公益訴訟制度，逐步形成了社會共識，最高立法機關(guān)對《民訴法》的修改也吸納了環(huán)境公益訴訟制度。建議國家立法機關(guān)在研究修改《環(huán)境保護法》修正案草案時，積極回應(yīng)環(huán)保要求，順應(yīng)社會呼聲，并吸收環(huán)保司法實踐，對環(huán)境公益訴訟主體做出明確規(guī)定，并直接擴大訴訟主體資格，超越原告“有直接利害關(guān)系”或者“受具體行政行為侵犯”條件的限制，使更多的、具備訴訟能力的公民、團體可以提起公益訴訟。

（3）完善激勵公眾參與的獎勵制度。

在社會系統(tǒng)中，個體的環(huán)保行為要能轉(zhuǎn)化為群體參與行為，必須將個人環(huán)境意識社會化，這樣有益社會整體環(huán)境福利水平的改善和提高。根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)，我國公眾在遇到環(huán)保活動時，絕大部分人都選擇視當(dāng)時的情況再決定如何參與。可以得出公民參與的動力不足的結(jié)論，建議政府制定具體的獎勵政策激勵和引導(dǎo)，如果激勵超過了公眾參與的成本，那么將會更易于帶動公眾的集體環(huán)保行為并促使企業(yè)停止排污采取積極的環(huán)保行為，這將有利于社會整體環(huán)境利益。

參考文獻：

[1]劉紅梅，王克強，鄭策.公眾參與環(huán)境保護研究綜述[J].甘肅社會科學(xué)，2006（4）.

[2]劉鵬崇.排污權(quán)初始配置國內(nèi)研究綜述[J].中南林業(yè)科技大學(xué)學(xué)報（社科版），2010（3）.