中小學預算績效管理問題研究

摘要：中小學預算績效管理是國家公共財政預算績效管理工作的重要組成部分，目前尚處于起步發展階段。文章從五個方面分析了當前中小學預算績效管理現狀及存在的問題，并提出了具體的意見和建議。充分認識并解決存在的問題，是推動教育經費管理科學化、精細化的重要舉措，也是管好用好教育經費，提高教育經費使用效益的必然要求。

關鍵詞：中小學 預算績效管理 存在問題 建議

我國預算績效管理研究起源于二十世紀八十年代。2003年，黨的十六屆三中全會提出“建立預算績效評價體系”。2009年6月財政部出臺了《財政支出績效評價管理暫行辦法》。2012 年9 月，財政部印發《預算績效管理工作規劃（2012—2015 年）》，對未來4 年國家公共財政預算績效管理工作進行了全面部署。預算績效管理是我國深化行政管理體制改革，打造“責任政府”和“服務型政府”的有效舉措，是政府績效管理的重要組成部分，加強預算績效管理對切實增強政府工作人員效率觀念，建設績效政府具有重要的意義。新頒布的《中小學校會計制度》第三十二條明確規定“中小學校應當加強支出的績效管理，提高資金使用效益”。中小學預算績效管理是財政預算績效管理的重要組成部分，加強中小學預算績效管理，是提高教育資金使用效益、推動預算管理科學化、精細化的有效手段，對教育資金的科學合理分配及教育經費管理科學化決策將發揮重要作用。

一、中小學預算績效管理現狀及存在的問題

國家對預算績效管理越來越重視，各項政策正在逐步完善落實，中小學預算績效管理目前尚處于探索起步階段。國家非常重視對教育的投入，每年都以較高的增長比例來增加對教育的投入，特別是義務教育，農村教育。要加強對教育經費的管理，使這些教育經費真正能夠用好，發揮最大的使用效益。2012年8月13日，謝旭人部長在中國發展高層論壇第十三屆年會上指出“加強對教育經費使用的一些績效的考評，增加投入以后，最后這些專項取得什么成效，通過考評來推進教育經費能夠更好的使用。”謝旭人部長的講話對各級教育部門進行預算績效管理提出了迫切的要求。充分分析認識當前進行預算績效管理存在的突出問題并逐步加以解決是擺在各級教育部門面前的一件大事。

（一）對績效管理工作思想認識不到位

預算績效管理工作經過這幾年的探索實踐，已經引起了教育部門的高度重視，但是受傳統思想“重資金分配、輕效益管理”的影響、一些學校認為資金使用只要合理合規就行，使用效益與己責任不大，有些教育主管部門則片面地認為資金只要按時、足額撥付到學校，沒有出現截留、挪用等現象就完成了工作任務，至于資金發揮了多大效益并不關心。個別領導在進行財務決策時不能很好地征求專業人員的意見和建議，對績效評價結果不能很好地分析研究，取長補短。績效管理理念沒有貫穿到資金使用全過程，對績效管理工作重視不夠。

（二）缺乏統一完備的制度保障，制度尚不健全

目前，中小學校雖然制定了全面收支預算，但是各學校在執行預算時普遍存在“重投入、輕產出，重分配、輕管理”的財政資金使用慣性，要想克服這種慣性思維，必須有必要的法規和制度做保障。然而，迄今為止國家層面還未出臺有關財政支出績效評價工作的法律法規。新頒布的《中小學校會計制度》也僅僅提到“中小學校應當加強支出的績效管理，提高資金使用效益”。教育部尚未制定出臺相應的配套政策。財政部印發的《財政支出績效評價管理暫行辦法》僅對績效目標、評價指標、評價標準和方法、組織管理等進行原則性規定。因此中小學預算績效管理工作的推動缺乏統一的法律保障和制度規范。在沒有法律支撐的情況下，中小學預算績效管理工作面臨的阻力較大，而且也沒有引起各級政府和社會的充分重視，很多學校及教育主管部門持觀望態度，即使開展工作也是敷衍了事。做得如何也缺乏有效制約和激勵手段，影響了工作的推進力度。因此必須進一步完善制度建設。

（三）沒有相對獨立的管理機構和人員

當前，各級教育主管部門及各類中小學校都沒有設置專門的預算績效管理部門，大多由財務人員兼任此項職能。預算績效管理要求事前有績效目標、事中有績效監督、事后有績效評價。每一個環節都要求績效管理人員全程參與。目前各類財務人員兼任績效管理人員，財務人員既要編制預算又要執行預算，還要進行預算績效管理，就造成了既當運動員又當裁判員的尷尬局面，績效管理難出實效。財務科（處）室從追求自身利益最大化出發，也難以保證預算績效評價結果的客觀公正。

（四）績效評價指標體系缺乏科學性和全面性

進行預算績效評價的標準有三個：有效性，即該不該辦這件事，要達到什么結果；經濟性，即花多少錢辦這件事；效率性，即與所花錢相比是否值得。只有綜合考察支出的有效性、經濟性和效率性，我們才能用最低的成本、最高的效率辦出人民滿意的教育。目前來看，我們圍繞這三個標準所建立的預算績效管理的指標體系、評價標準尚未完善。中介機構庫、專家庫尚未建立或不夠規范，績效評價質量有待提高。很多內容難以量化。如何建立一套科學、完整的績效管理指標體系，是當前開展績效評價工作的難點。目前績效評價主要是通過簡單的財務指標進行評價，比如對辦公經費的評價，僅從去年支出數與今年支出數的增減變動情況等方面進行簡單評價，而忽視項目內外相關因素的綜合分析，使績效評價工作不能達到為宏觀決策服務的目的。而對財政資金的使用效益缺乏綜合分析評價指標體系。例如對一處村小校舍改造項目進行績效管理，涉及的指標體系就相當復雜。首先要論證該項目的有效性，是否新建、擴建、重建，是否與附近村小合并，建多大的規模，既要聽取專家的意見，還要征求附近學生及家長的意見。其次要評價項目的經濟性，是建設樓房還是平房，教學用房、實驗用房、附屬用房各多少間分別裝修到什么程度，內部設施配套標準等。最后項目建成后還要對項目支出的效率性進行評價，項目取得的社會效益，學生入學率達到了多少等。

（五）績效評價結果不能充分應用

目前中小學績效管理評價尚處于探索階段，受許多客觀因素的影響，由于缺乏組織和制度上的保障，再加上績效評價體系指標不健全，評價方法有待改進，績效評價報告質量不是很高，評價結果的科學性和公正性有待提高。績效評價結果形成以后，大部分停留在反映情況和提出問題的層面，評價結果應用流于形式，沒真正與規范預算管理、完善預算編制、加強學校財務管理有效銜接起來，未能真正發揮績效評價工作的作用。

二、中小學預算績效管理建議

（一）提高思想認識，廣泛深入開展預算績效管理宣傳

預算績效管理目前還是一項探索性、創新型的工作，人們還不太理解這項工作，必須加大宣傳力度。要充分利用各種媒體，網絡平臺宣傳預算績效管理理念，努力營造良好的輿論環境和氛圍。讓預算績效理念深入人心，讓關注績效、講究績效成為人們自覺行動。讓管錢的部門分配資金運用績效，讓用錢的部門使用資金講究績效，讓監督部門監督檢查注重績效。要以貫徹黨中央、國務院關于推進績效管理的一系列文件精神和財政部《關于推進預算績效管理的指導意見》為契機，深入開展財政績效管理宣傳活動。要重點宣傳實施績效預算管理的政治、經濟和社會意義；宣傳實施預算績效管理的指導思想、基本原則、目標任務、主要內容和工作要求；宣傳實施預算績效管理對單位加強自身建設的必要性。引導全社會關注和重視績效管理工作，努力營造良好的工作氛圍。使大家從思想上認識到粗放式預算管理方式的弊端，樹立“用錢必問效、問效必問責、問責效為先”的預算績效管理理念，進一步增強大局意識、責任意識和主動意識。

（二）加強制度體系建設

應加快進行預算績效管理頂層制度設計，進一步統一涉及績效管理的各種制度。加快預算績效管理法規和制度建設，應爭取在《中華人民共和國預算法》修訂工作中，增加關于預算績效管理的內容。明確預算績效管理的發展方向、基本目標和工作任務。研究制定具體管理辦法，逐步建立完善涵蓋績效目標、績效監控、績效評價、評價結果應用等各環節的管理制度。規范績效管理工作流程，制訂操作細則，明確各相關機構和人員在預算績效管理中的職責，健全協調機制。

（三）設置獨立的績效管理機構和人員

目前，中小學校績效管理工作職能一般由學校財務人員兼任，受各種客觀因素影響，學校設置單獨的績效管理機構并不現實。但是各級教育主管部門應當設置獨立的績效管理機構并配備相關專業人員領導和開展下屬各中小學校的績效管理工作。或者根據目前教育部門實際情況，可以將預算績效管理職能合并到內審科（處）中去。績效管理機構從財務科（處）中獨立出來開展工作，解決了自己既當裁判員又當教練員的尷尬局面，對促進績效管理工作將起到重要的作用。

（四）建立全面、統一、科學的績效評價指標體系

中小學績效評價指標體系涵蓋了中小學支出的方方面面，內容復雜，涉及面廣。財政部于2013年4月21日下發了“關于印發《預算績效評價共性指標體系框架》的通知”的文件，對一些共性的預算績效評價指標進行了設置。教育部應根據教育系統實際情況建立一套自上而下基本的行業內預算績效評價指標體系，各地教育主管部門根據本地區實際，制定符合本地區實際情況的一些個性的的績效評價指標。績效評價指標體系應包括符合國家政策法規指標、橫向縱向比較指標、因素構成影響指標、專家學者第三方評價指標、財務管理指標、效益指標等。

（五）建立績效評價結果應用機制

績效評價結果重在應用，通過應用才能對中小學校進行實質性約束。首先實施多種形式的績效管理信息公開制度，以公開促整改。對于績效評價項目的評價結論、評價等級、發現問題、整改建議等內容，及時向被評價學校或被評價項目通報績效評價結果，說明績效目標完成情況，指出存在的問題與不足，并提出相應的意見和建議。其次要將評價結果作為下年度預算撥款增減的依據。績效管理評價結果要分出具體等次，比如：優、良、一般、差等四個等次，對評價為優、良的學校或項目，下年度編制預算時要重點傾斜和獎勵，對評價為差的學校和項目要核減預算資金，直至取消項目。再次要將績效考核評價結果應用到對相關人員的選拔任用和考核獎懲上。

“百年大計、教育為本”，國家對教育越來越重視，教育投入不斷增長，教育經費管理工作是“辦好人民滿意的教育”的重要組成部分，是強大的后勤保障。管好用好教育經費，使其發揮最大的效益，是教育部門應該做好也是必須做好的一件工作。今年教育部下發了《關于開展“教育經費管理年”活動進一步用好管好教育經費》的通知，該通知必將對中小學預算績效管理工作起到極大的推動作用。隨著各項制度的不斷完善，只要我們充分認識存在的問題并不斷加以解決，中小學預算績效管理工作將會邁上一個新的臺階。

參考文獻：

[1]財政部，《中小學會計制度》，2014年1月

[2]財政部，《財政支出績效評價管理暫行辦法》，2011年4月

[3]張曉嵐、吳勛，《預算功能取向與部門預算績效評價理論導向》，《當代經濟科學》，2007年第5期

[4]徐彩虹、饒海琴、宋良榮， 《淺析企業全面預算管理的績效考評》，《財會月刊》，2006年10月

【作者簡介】虢忠亮，性別：男，出生年月：1977年2月，籍貫：山東省日照市莒縣洛河鎮郭家泥溝村，工作單位：山東省日照市莒縣教育局財務核算中心，職稱：高級會計師，研究方向：會計及財務管理理論。

（責任編輯：何蓉）