從農(nóng)村宅基地管理淺談實(shí)現(xiàn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)

摘要：農(nóng)村住房是農(nóng)民最基本的財(cái)產(chǎn)。現(xiàn)行法律法規(guī)對農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)的限制及農(nóng)村宅基地管理中存在的問題，嚴(yán)重束縛了農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)。需今后不斷改革完善農(nóng)村宅基地管理制度，進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)村宅基地管理基礎(chǔ)工作，慎重穩(wěn)妥的推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：宅基地 農(nóng)民住房 財(cái)產(chǎn)權(quán)

黨的十八界三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出要賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利。農(nóng)民享有的法定財(cái)產(chǎn)權(quán)利中，宅基地使用權(quán)是最重要的財(cái)產(chǎn)權(quán)之一，涉及農(nóng)民根本利益，事關(guān)社會(huì)穩(wěn)定。作為農(nóng)民最基本的生活保障的住房如何實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)權(quán)備受社會(huì)、特別是廣大農(nóng)村地區(qū)關(guān)注。《決議》和2014年中央一號文件《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》明確了“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道。”這為今后農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)指明了方向。農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)與農(nóng)村宅基地管理問題密不可分，現(xiàn)就農(nóng)村宅基地管理問題與農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)試做探討。

一、宅基地管理影響農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)的因素

1、法律政策因素

我國現(xiàn)行法律下農(nóng)村住宅實(shí)行一宅兩制”的產(chǎn)權(quán)制度，即宅基地和房屋分屬于集體所有和農(nóng)民個(gè)人所有。房屋個(gè)人所有，表明農(nóng)民可以對房屋占有、使用、收益、處分。宅基地使用權(quán)是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有的權(quán)利，只能由宅基地使用權(quán)人行使，依法不得買賣。《物權(quán)法》和《擔(dān)保法》規(guī)定宅基地不得單獨(dú)抵押[2]。宅基地使用權(quán)有效轉(zhuǎn)讓，必須同時(shí)滿足“轉(zhuǎn)讓行為應(yīng)征得本集體經(jīng)濟(jì)組織同意、受讓人為同一集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員、受讓人沒有住房和宅基地且符合宅基地使用權(quán)分配條件”三項(xiàng)規(guī)定。這些規(guī)定有效保障了農(nóng)民的生存權(quán)，但對宅基地的用益物權(quán)沒能完全體現(xiàn)。農(nóng)村宅基的“房地合一”現(xiàn)狀和“一宅兩制”禁錮了農(nóng)房抵押、擔(dān)保、和轉(zhuǎn)讓。法律限制為農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)設(shè)置了障礙，一方面農(nóng)村住房大量閑置，一方面農(nóng)民卻不能用閑置住房進(jìn)行融資。

2、管理因素

2.1管理薄弱

面廣量大、歷史遺留問題多，造成農(nóng)村宅基地管理工作成為土地管理工作中的薄弱環(huán)節(jié)。主要表現(xiàn)在：一是村民“宅基地私有”思想長期存在，造成“一戶多宅、宅基地超占面積”現(xiàn)象普遍[3]。二是宅基地取得和分配存在問題，規(guī)劃和計(jì)劃落實(shí)不夠，導(dǎo)致農(nóng)村一戶多宅、超占面積存在同時(shí)，許多符合條件符合申請條件的農(nóng)戶由于建設(shè)用地指標(biāo)缺少申請不到宅基地 [1]。三是宅基地分配只取得，不退出，沒有形成合理的退出機(jī)制，劃新不拆舊，進(jìn)城后農(nóng)村人口減少而宅基地用地?cái)?shù)量反增，舊宅閑置流廢。四是在宅基地用益物權(quán)保障不足和權(quán)能不足并存。一方面，宅基私下買賣、出租，一方面一些征地過程中又存在對農(nóng)民宅基地用益物權(quán)保障不足等問題，農(nóng)村宅基成為“死產(chǎn)”，無法體現(xiàn)出其應(yīng)有的財(cái)產(chǎn)權(quán)。在農(nóng)村宅基管理混亂，基礎(chǔ)工作不實(shí)，底數(shù)不清的情況下要進(jìn)行農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)，勢必會(huì)造成大家亂搭亂建、建新不拆舊、進(jìn)城后宅基不退出，造成集體財(cái)產(chǎn)受損，利益分配不均，給農(nóng)村土地管理和土地市場帶來更大的混亂，無法保證村民合法的財(cái)產(chǎn)權(quán)。

2.2農(nóng)村土地確權(quán)登記工作

資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)明晰是資產(chǎn)能入市交易的前提條件，農(nóng)民住房只有在確權(quán)后才有可能進(jìn)行流轉(zhuǎn)。農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓的實(shí)現(xiàn)前提條件是宅基必須經(jīng)依法登記，農(nóng)民持有產(chǎn)權(quán)證書。由于過去農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)受制約，證書功能利用程度低，一些地方對農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作認(rèn)識不夠，群眾申請發(fā)證積極性不高，造成確權(quán)登記發(fā)證不到位[3]，農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證未能全覆蓋，宅基地使用權(quán)存在大量的漏登現(xiàn)象，確權(quán)登記工作總體技術(shù)水平比較低，標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化程度不夠高，宅基信息化管理尚未實(shí)現(xiàn)。農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)缺少必備的證明和依據(jù)。

3、操作因素

3.1不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記

由于歷史原因，我國房、地登記長期分別由建設(shè)和國土部門負(fù)責(zé)[7]，未建立統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記制度，城市、農(nóng)村房屋土地的測量、產(chǎn)權(quán)登記、檔案管理不統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，特別是農(nóng)村，更為混亂。目前，不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記工作剛剛起步，房、地產(chǎn)登記不統(tǒng)一的問題沒有完全解決，立法不統(tǒng)一、技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、房地部門產(chǎn)權(quán)登記信息平臺不一致、權(quán)屬資料的形成不一致，宅基地和地上附著物（主要是房屋）信息、數(shù)據(jù)采集不一致，標(biāo)準(zhǔn)不一致，登記依據(jù)不同、程序不同，登記效力不同。分別登記制度導(dǎo)致的多頭管理和爭議的產(chǎn)生，也為農(nóng)房財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)設(shè)置了障礙。

3.2產(chǎn)權(quán)交易市場不成熟[9]

近些年來以農(nóng)民住房交易的規(guī)模擴(kuò)大，品種增加，但由于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)市場化時(shí)間較短，缺乏政策法律的支持，金融機(jī)構(gòu)，特別是國有商業(yè)銀行介入不多（主要是農(nóng)村信用社），交易程度有限，特別農(nóng)村住房業(yè)務(wù)量不大。農(nóng)房抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓在可操作上沒有成熟的模式，無法實(shí)現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范、安全、運(yùn)行[4]。首先是農(nóng)房價(jià)格的評估，市場服務(wù)落后，老百信找中介難。由于城鄉(xiāng)土地二元結(jié)構(gòu)和農(nóng)村集體土地權(quán)能殘缺，缺少資質(zhì)信譽(yù)的的評估機(jī)構(gòu)，造成城鄉(xiāng)土地不能“同權(quán)、同價(jià)、同市”，農(nóng)民土地資產(chǎn)不能保值增值[10]。如何確保市場化運(yùn)作下的農(nóng)房價(jià)值公平、合理需要去探索和實(shí)踐。其次宅基流轉(zhuǎn)對象目前僅限于本村農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員的限定，限制了農(nóng)房財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)的空間和潛力，雖然有些地區(qū)金融部門開啟了相關(guān)業(yè)務(wù)和服務(wù)，但許多困難和問題還沒有徹底解決。第三，農(nóng)房抵押與金融機(jī)構(gòu)需要搭建什么樣的平臺去運(yùn)行目前還沒有一個(gè)統(tǒng)一、成熟的模式，具體在農(nóng)村住房抵押的政策法規(guī)的支持、房產(chǎn)交易變現(xiàn)、必要的分擔(dān)和補(bǔ)償機(jī)制、貸款成本高、農(nóng)村金融活動(dòng)缺乏競爭，金融供給滯后，需要去試點(diǎn)和摸索[6]。另外還有監(jiān)管機(jī)構(gòu)不明顯，業(yè)務(wù)交易平臺有很大封閉性。

二、實(shí)現(xiàn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的需要解決宅基地管理的幾個(gè)問題

2.1相關(guān)法律的修改

農(nóng)房轉(zhuǎn)讓及抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)后的處置必然涉及宅基地流轉(zhuǎn)。針對農(nóng)民住房實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)權(quán)的種種禁錮，首先要從現(xiàn)行法律法規(guī)對農(nóng)民住房抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓等方面的限制予以修改、完善，特別是宅基地管理方面涉及宅基流轉(zhuǎn)、抵押等方面的法律法規(guī)要解決。考慮到村民間的購買能力有限，完全釋放宅基用益物權(quán)權(quán)能潛能，“宅基地只能由本村農(nóng)民使用，轉(zhuǎn)讓只限農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間以及禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置住宅的限令”等相關(guān)規(guī)定，物權(quán)法、土地管理法等必須明確流轉(zhuǎn)范圍，為農(nóng)民住房流轉(zhuǎn)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)提供法律依據(jù)。

2.2完善農(nóng)村宅基地管理制度

現(xiàn)行農(nóng)村宅基地管理制度需要修改和完善。一是要完善宅基地的取得和分配制度，使其更加合理、規(guī)范，盡可能使符合條件的村民都能合法取得宅基地使用權(quán)，依法建房，依法獲得住房財(cái)產(chǎn)權(quán)；二是要完善宅基地管理制度，促進(jìn)宅基地的節(jié)約集約使用，防止亂搭亂建甚至哄搶宅基地建房，防止集體財(cái)產(chǎn)被侵占，維護(hù)好村集體和其他村民的合法權(quán)益不受侵害；三是要建立健全宅基地退出制度，落實(shí)宅基地建新拆舊退回政策，制定進(jìn)城落戶農(nóng)民農(nóng)村住房退出補(bǔ)償機(jī)制，改變農(nóng)民住房“死產(chǎn)”現(xiàn)狀，使農(nóng)民住房實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)住房一樣的財(cái)產(chǎn)權(quán)。

2.3確權(quán)登記發(fā)證工作的加快推進(jìn)

土地權(quán)利證書是土地權(quán)利人享有土地權(quán)利的證明，也是農(nóng)村宅基益物權(quán)保障和財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)的載體。加快包括農(nóng)村宅基地在內(nèi)的農(nóng)村地籍調(diào)查和農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記頒證工作，將土地權(quán)利證書及時(shí)發(fā)放到權(quán)利人手中，對發(fā)生流轉(zhuǎn)的農(nóng)村宅基及時(shí)做變更登記，對宅基地權(quán)利人的權(quán)利明確界定，還權(quán)賦能，確保流轉(zhuǎn)順暢。

2.4加快不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記整合和農(nóng)村宅基信息化建設(shè)

農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)要以房產(chǎn)地產(chǎn)統(tǒng)一登記為前提。統(tǒng)一登記機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一登記簿冊、統(tǒng)一登記依據(jù)，統(tǒng)一登記平臺，統(tǒng)一登記效力。國家一級的統(tǒng)一不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)已經(jīng)建成，加快地方不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記機(jī)構(gòu)建設(shè)，用“制度+科技”的手段，做實(shí)基礎(chǔ)工作，加快《不動(dòng)產(chǎn)登記條例》等相關(guān)規(guī)定、辦法、細(xì)則的制定，統(tǒng)一涉及不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的表、卡、簿、證等，加快原有的農(nóng)村宅基檔案資料收集和統(tǒng)一信息平臺的建設(shè)步伐。加快全國宗地統(tǒng)一代碼編制這項(xiàng)基礎(chǔ)土地管理工作，讓每一宗宅基地都有唯一“身份證”，得到精細(xì)便捷的管理。不斷提高地籍信息化管理水平，促進(jìn)城鄉(xiāng)地政統(tǒng)一管理[8]，充分利用現(xiàn)代新技術(shù)和信息化手段，節(jié)約成本，強(qiáng)化服務(wù)功能，建成和完善平臺系統(tǒng)，提高包括宅基地在內(nèi)的農(nóng)民住房管理效能，使農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)便捷可靠。

2.5建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場

建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范、安全運(yùn)行。可以參照城鎮(zhèn)基準(zhǔn)地價(jià)制定模式，對農(nóng)村住房進(jìn)行科學(xué)、合理評估，保證農(nóng)民利益不受侵害。鑒于農(nóng)村信息不暢，大多數(shù)農(nóng)民文化認(rèn)知有限，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)服務(wù)，完善資金供給體系，拓寬融資渠道，建設(shè)農(nóng)村信用體系，建立即安全又簡單易操作的農(nóng)村住房抵押模式，加強(qiáng)資金用途的管控，制定資產(chǎn)保全措施，將農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)控制到最低，推進(jìn)產(chǎn)權(quán)交易有序進(jìn)行，加速激活農(nóng)村住房市場。

2.6農(nóng)村宅基防風(fēng)險(xiǎn)體系建設(shè)

農(nóng)村在自然條件、人口因素、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)條件等方面全面落后于城市，農(nóng)民住房是農(nóng)民生活基本保障，農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)。農(nóng)民屬社會(huì)弱勢群體，一旦住房流轉(zhuǎn)、住房抵押實(shí)現(xiàn)，宅基收走，進(jìn)城安不下，想回回不來，造成農(nóng)民流離失所怎么辦[5]？農(nóng)村家庭收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)居民家庭收入，城市職工和居民享受的住房公積金、廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房住房保障政策，農(nóng)民尚不能享受。如何還能保障農(nóng)民居有定所，保證農(nóng)村社會(huì)生活的穩(wěn)定，需要加大農(nóng)民住房實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)權(quán)時(shí)的防風(fēng)險(xiǎn)體系的建設(shè)。

三、在實(shí)現(xiàn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)因注意的幾個(gè)方面

3.1先行試點(diǎn)，逐步實(shí)現(xiàn)，不宜操之過急

農(nóng)民住房實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)權(quán)涉及到千家萬戶的利益，將對整個(gè)農(nóng)村社會(huì)帶來大的變革。在各項(xiàng)法律、政策、基礎(chǔ)工作、保障設(shè)施沒有到位和完善之前，不易大面積推開，蜂擁而上，避免由于條件不成熟，影響到農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。兼顧不同區(qū)域農(nóng)村發(fā)展的實(shí)際情況，因地制宜，先行劃定部分試點(diǎn)，摸索經(jīng)驗(yàn)，不斷完善各項(xiàng)措施，有點(diǎn)到面逐步推開。

3.2要在進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村土地的管理的基礎(chǔ)上實(shí)施

要加快對宅基地的全面管理，首先要實(shí)現(xiàn)宅基地對農(nóng)民的生活保障功能，二是要對原有農(nóng)村宅基地使用規(guī)劃調(diào)整。對“慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓”全面正確地理解，不能誤以為農(nóng)民的宅基地可以自由買賣，明確界定出宅基地流轉(zhuǎn)范圍，明確宅基地的用途管制。實(shí)現(xiàn)農(nóng)村住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的根本出發(fā)點(diǎn)是為了探索增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的路子，不是為了滿足城市建設(shè)用地的需要，不是為解決城市建設(shè)的用地指標(biāo)，不是讓城市居民到農(nóng)村購買宅基地蓋房子，也不是鼓勵(lì)工商資本到農(nóng)村去圈地。城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)差別較大，一旦放開失控，后果嚴(yán)重，要嚴(yán)格農(nóng)民住房的流向和農(nóng)村宅基地的取得和使用，避免農(nóng)民利益受到侵害。

3.3與金融系統(tǒng)協(xié)調(diào)一致

農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)一旦實(shí)現(xiàn)，將對農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)帶來重大影響。這對金融行業(yè)控制風(fēng)險(xiǎn)、政府的保障救助體系、農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)等諸多環(huán)節(jié)提出了更高的要求。需要金融部門搭建規(guī)范的平臺，制定合理的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避機(jī)制，不斷提高服務(wù)和抗風(fēng)險(xiǎn)能力。政府加大管控能力，確保農(nóng)民利益不受侵害。廣大農(nóng)民也要加強(qiáng)提高自身的資金運(yùn)營能力，確保自己的住房財(cái)產(chǎn)權(quán)最大受益。

3.4農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)可考慮和城鎮(zhèn)化建設(shè)相結(jié)合

目前，我國正處于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要時(shí)期，城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加速。農(nóng)村住房現(xiàn)在還主要擔(dān)負(fù)著農(nóng)民生存的保障功能，只有農(nóng)村、城鎮(zhèn)一體的社會(huì)保障完善，農(nóng)民住房才能穩(wěn)妥流轉(zhuǎn)，農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)才能真正全面實(shí)現(xiàn)。農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)要考慮結(jié)合城鎮(zhèn)化建設(shè)，跟進(jìn)戶籍改革步伐，積極探索農(nóng)民進(jìn)城宅基補(bǔ)償退出補(bǔ)償機(jī)制，將農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)、建立社會(huì)生活制度等問題統(tǒng)籌考慮，給村民規(guī)劃好后路穩(wěn)妥實(shí)現(xiàn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)，力爭盡快實(shí)現(xiàn)失地農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民保險(xiǎn)的對接，讓退出農(nóng)村住房和宅基地的農(nóng)民在進(jìn)城后享受失業(yè)救濟(jì)、最低生活保障、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)等保障，最大限度地保障他們有穩(wěn)定的生活來源，穩(wěn)定的其他住所，在實(shí)現(xiàn)住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

（責(zé)任編輯：李科鑫）