從行政體制改革社會(huì)組織監(jiān)管弊端

摘 要 當(dāng)前，我國處于發(fā)展的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期和社會(huì)矛盾凸顯期。積極穩(wěn)妥地解決好社會(huì)建設(shè)中的突出問題，迫切需要我們圍繞構(gòu)建中國特色社會(huì)主義管理體系來推動(dòng)、促進(jìn)和保障。本文主要針對(duì)社會(huì)組織在監(jiān)管中存在的弊端，從行政體制方面進(jìn)行分析，提出相應(yīng)的解決措施，以加快推進(jìn)現(xiàn)代化社會(huì)組織體制的建設(shè)進(jìn)程。

關(guān)鍵詞 社會(huì)組織行政體制監(jiān)管

黨的十八大報(bào)告明確提出，要加快形成“政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制”。這個(gè)新提法表明了對(duì)社會(huì)組織的管理理念和定位有了新取向：以政社分開為前提，以權(quán)責(zé)明確為基礎(chǔ)，以依法自治為目標(biāo)。當(dāng)下現(xiàn)代社會(huì)組織體制的發(fā)展，不僅是“社會(huì)組織”個(gè)體的改革與發(fā)展，也是整個(gè)社會(huì)“組織體制”的改革與發(fā)展。而社會(huì)組織監(jiān)管問題作為其中重要的一環(huán)更應(yīng)該引起高度的重視。只有認(rèn)真分析當(dāng)前社會(huì)組織監(jiān)管中存在的問題，找出合理的應(yīng)對(duì)之策，才能有助于現(xiàn)代社會(huì)組織體制的構(gòu)建。

一、我國社會(huì)組織及其監(jiān)管問題概述

所謂社會(huì)組織主要是指介于國家、家庭和企業(yè)之間的中間領(lǐng)域，它獨(dú)立于國家，但享有相對(duì)于國家的自主性，它是由中國旨在保護(hù)和促進(jìn)自身利益或價(jià)值的社會(huì)成員自愿結(jié)合而形成的組織或機(jī)構(gòu)，包括非政府組織（NGO）、公民的志愿性社團(tuán)、協(xié)會(huì)、社區(qū)組織、利益集團(tuán)等，又被稱為“第三部門”（The Third Sector）或“非營利組織”（NPO）。

在社會(huì)組織的運(yùn)行過程中，離不開合理有效的監(jiān)管。我國社會(huì)組織監(jiān)管體制的主要內(nèi)容主要有： 雙重管理體制、限制分支原則和非競(jìng)爭(zhēng)性原則以及稅收優(yōu)惠制度等。其監(jiān)管理念也在逐步發(fā)展：（1）改革開放前，我國社會(huì)組織管理體制以“分級(jí)登記”為主要特征，社會(huì)組織呈現(xiàn)出“無序發(fā)展”的局面，從而引起一定程度的社會(huì)混亂；（2）黨在十八大報(bào)告中明確提出，要加快形成“政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制”。

二、我國社會(huì)組織中的行政體制監(jiān)管弊端

對(duì)于我國現(xiàn)行社會(huì)組織的行政體制，最主要的就是“雙重管理體制”，其使用的是分級(jí)管理、限制競(jìng)爭(zhēng)的原則。然而，在實(shí)際運(yùn)行中，經(jīng)常出現(xiàn)兩個(gè)部門對(duì)社會(huì)組織監(jiān)管不到位等問題，過度的行政干預(yù)又會(huì)削弱社會(huì)組織的自主治理性。

這一行政體制存在的弊端主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：（1）人事安排混亂。在實(shí)踐中，大量政府工作人員在社會(huì)組織內(nèi)部任職或兼職，或者由社會(huì)組織提名，最終由業(yè)務(wù)主管部門批準(zhǔn)任命。甚至與有個(gè)別官辦背景濃厚的社會(huì)組織，竟然成了安置政府退休領(lǐng)導(dǎo)干部們的后花園。（2）資金提供單一。政府長期以來對(duì)社會(huì)組織都實(shí)行單一的財(cái)政撥款和補(bǔ)貼。在由政府提供的財(cái)政撥款中，一般補(bǔ)貼和會(huì)費(fèi)收入占了社會(huì)組織收入來源的一大半以上，而其中的營業(yè)性收入僅占總收入的極小一部分。業(yè)務(wù)主管部門通過資金提供這一方式掌握著對(duì)社會(huì)組織事實(shí)上的行政指揮權(quán)，繼而牢牢控制了社會(huì)組織。（3）監(jiān)管責(zé)任推諉而且監(jiān)管內(nèi)容重復(fù)。雙重管理本身便成為分散和規(guī)避責(zé)任的制度安排，無論是給予批準(zhǔn)還是不批準(zhǔn)都是由兩個(gè)不同的監(jiān)督管理部門共同負(fù)責(zé)。但另一方面，登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位在申請(qǐng)登記的審查、年度檢查、違反有關(guān)條例規(guī)定的查處等方面卻都會(huì)進(jìn)行重復(fù)工作。

三、改革社會(huì)組織監(jiān)管弊端的相應(yīng)對(duì)策

現(xiàn)行社會(huì)組織雙重管理體制是控制取向型管理。隨著社會(huì)組織法律框架的逐步完善，社會(huì)組織的行政監(jiān)管體制也要慢慢完善。現(xiàn)代社會(huì)組織體制應(yīng)該改革雙重管理體制，這才是應(yīng)對(duì)當(dāng)前社會(huì)組織發(fā)展困境的出路。

從縱向上看，應(yīng)在現(xiàn)有“雙重管理”的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)“培育與監(jiān)管”的適當(dāng)分開：在強(qiáng)化登記管理機(jī)關(guān)的監(jiān)管職責(zé)的同時(shí)弱化業(yè)務(wù)主管單位的監(jiān)管職責(zé)；既要強(qiáng)化業(yè)務(wù)主管單位的培育扶持職責(zé)，又應(yīng)該弱化登記管理機(jī)關(guān)的培育扶持職責(zé)。具體來說，一是要提高登記管理部門的行政級(jí)別，即在國務(wù)院直屬職能部門中增設(shè)社會(huì)組織管理局，把它作為擁有行政執(zhí)法權(quán)的唯一主體，統(tǒng)一負(fù)責(zé)對(duì)社會(huì)組織各方面的監(jiān)管。二是要構(gòu)建以登記管理機(jī)關(guān)為核心的社會(huì)組織監(jiān)管體系，其中包括制定社會(huì)公眾參與社會(huì)組織監(jiān)督等方面的制度、有關(guān)社會(huì)公眾監(jiān)督的保護(hù)制度、行業(yè)組織培養(yǎng)和參與社會(huì)組織評(píng)估的制度、社會(huì)組織自律和信息披露方面的制度、投訴受理和舉報(bào)調(diào)查方面的制度等。三是制定登記管理機(jī)關(guān)依法行政和責(zé)任追究的制度，其中包括行政審批和行政執(zhí)法程序設(shè)計(jì)的監(jiān)管制度、社會(huì)組織對(duì)登記管理機(jī)關(guān)工作人員的舉報(bào)調(diào)查制度、干擾社會(huì)組織正常運(yùn)作的責(zé)任追究制度和登記管理機(jī)關(guān)對(duì)推動(dòng)社會(huì)組織發(fā)展方面政績考核的制度。

從橫向上看，可以依據(jù)社會(huì)組織不同的類型選擇不同的管理方式。社會(huì)組織分類方式有很多，比如社會(huì)組織的性質(zhì)、社會(huì)組織的公共性、活動(dòng)的領(lǐng)域、社會(huì)組織的規(guī)模、社會(huì)組織的法律形式等，都是考量的具體因素。我國社會(huì)組織多樣龐雜，他們與政府的關(guān)系也有很大的差異。從政府角度來說，對(duì)社會(huì)組織究竟是傾向于控制還是合作，一個(gè)重要的考量因素就是社會(huì)組織的類型。只有做到這樣，才可以在監(jiān)管過程中做到有的放矢。特別是對(duì)那些活躍在環(huán)境保護(hù)、扶貧開發(fā)、基礎(chǔ)教育、社區(qū)服務(wù)、慈善救助等領(lǐng)域的公益服務(wù)性組織，這種社會(huì)組織能夠有效承擔(dān)政府職能轉(zhuǎn)變所置換和外溢出的公共服務(wù)職能，因此可以實(shí)行單一主管制，即與原來的業(yè)務(wù)主管單位脫鉤，劃歸民政部門統(tǒng)一管理。

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