關于《浙江省國有土地上房屋征收與補償條例（草案）》的說明

主任、副主任、秘書長、各位委員：

我受省人大法制委員會的委托，現就《浙江省國有土地上房屋征收與補償條例（草案）》（以下簡稱草案）作說明如下：

一、制定條例的必要性

2011年1月21日，國務院《國有土地上房屋征收與補償條例》（以下簡稱國務院條例）頒布實施，《城市房屋拆遷管理條例》同時廢止。國務院條例建立了國有土地上房屋征收與補償新制度，在征收目的、征收補償主體和程序等方面對過去的城市房屋拆遷制度作了重大調整，主要有以下幾個方面：一是明確征收必須基于公共利益的需要，將以往因商業利益需要進行的房屋拆遷排除在征收范圍之外，并對公共利益作了明確界定；二是明確規定政府是征收與補償的主體，改變了以往由建設單位拆遷補償的做法；三是完善了征收與補償工作中的公眾參與和程序公開機制，強化了對被征收人知情權、參與權和救濟權的保障；四是以司法強遷取代了行政強遷，提升了強制執行的公信力。從實施情況看，國務院條例對維護公共利益，保障被征收人合法權益，緩解國有土地上房屋征收引發的利益沖突和矛盾糾紛，維護經濟社會發展大局，有十分重要的作用。但是國務院條例的規定對于復雜的房屋征收補償工作實踐來說仍較為原則，且有多處明確授權地方制定具體辦法。為了貫徹執行好國務院條例，迫切需要地方立法對有關問題作出更加具體和可操作的規定。

省人大常委會2001年通過、2007年修改的《浙江省城市房屋拆遷管理條例》，對于規范房屋拆遷行為、加強城市房屋拆遷管理和保障城市建設項目的順利進行，起到了積極的推動作用。隨著國務院條例的出臺，我省城市房屋拆遷管理條例的基本理念和制度已經明顯不能適應新的形勢和需要。同時，國務院條例頒布施行以來，我省各地在房屋征收與補償的制度建設和工作實踐方面也作了很多有益的探索，一些好的經驗和行之有效的做法需要通過地方立法加以完善和提升。因此，制定《浙江省國有土地上房屋征收與補償條例》十分必要和迫切。

二、起草過程

《浙江省國有土地上房屋征收與補償條例》于2013年列入省人大常委會的立法計劃，作為二類項目中的預備項目；2014年，列入省人大常委會立法計劃一類項目。根據立法計劃，該項目由法制委員會負責起草和提請審議。

2013年8月，法制工作委員會牽頭成立了由省人大常委會法工委、省人大環境與資源保護委員會、省政府法制辦公室、省高級人民法院、省住房和城鄉建設廳、省社科院法學研究所、浙大光華法學院等單位的工作人員、專家以及省人大代表組成的法規起草小組。法規起草小組先后赴臺州、溫嶺、溫州、瑞安、嘉興、海寧、紹興、上虞、余姚、寧波、杭州和上海等地進行立法調研，聽取省人大代表、政府及有關部門、被征收人、專家等方面的意見。省人大常委會副主任王永昌親自參加了部分調研。為了增強立法的公開性和透明度，提高立法質量，經省人大常委會領導同意，法制工作委員會將法規草案通過浙江人大網站和地方立法網全文公布，面向社會公開征求意見，并邀請浙江衛視、浙江日報、浙江在線、錢江晚報、都市快報等十幾家新聞單位對提出意見的方式、期限和草案相關背景情況作了宣傳報道。在廣泛征求意見的基礎上，起草小組多次召開全體會議，反復研究修改，完成了草案送審稿。3月11日，召開座談會，征求省有關部門意見。起草期間，法制工作委員會先后三次召開全體會議對草案主要問題進行研究和討論，對草案送審稿進行了完善；與省人大環資委作了溝通，并向省政府領導征求了意見。3月14日，法制委員會召開全體會議，對草案送審稿進行了審議，提出了《浙江省國有土地上房屋征收與補償條例（草案）》。

起草過程中，法制委員會在指導思想上注重把握以下兩點：一是兼顧實體與程序，既注重保障被征收人的實體權利，也注重保障被征收人的程序權利。二是兼顧公平與效率，既注重充分保障被征收人獲得公平的補償，又注重在此前提下增強可操作性，保障政府因公共利益而進行的征收工作的順利開展。

三、需要說明的幾個主要問題

（一）關于征收決定程序。征收決定程序是規范政府征收行為、維護被征收人合法權益的重要保障。國務院條例對市、縣級政府作出房屋征收決定的程序作了規定，草案在此基礎上進一步細化、補充和完善了各環節的時序和具體要求。一是明確了房屋征收啟動程序，完善了對具體征收項目是否符合公共利益，是否符合國民經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃和專項規劃的審查機制，規定了房屋征收范圍的確定和公布程序；二是規定了征收補償方案的具體內容，完善了就征收補償方案征求意見的程序；三是充實了社會穩定風險評估制度，細化了政府常務會議討論房屋征收決定制度，增加了房屋征收決定公告的具體內容、范圍和方式等規定。（草案第七條、第十條至第十四條）

（二）關于因舊城區改建而征收房屋的特別規定。國務院條例第八條對公共利益作了界定，但對界定程序未作規定。一些地方反映，對是否屬于公共利益產生的分歧主要存在于因舊城區改建而征收房屋的情形中。同時，一些地方、部門和專家也提出，舊城區改建是政府的職能，但更應當尊重人民群眾的意愿，取得被征收人的理解和支持。為此，草案在學習借鑒上海的實踐經驗，總結我省嘉興、紹興等地做法的基礎上，對此種情形下的征收程序作了特別規定：一是要求舊城區改建前應當先進行意愿征詢，百分之九十以上被征收人同意改建的，方可進行舊城區改建；二是要求補償協議的簽約比例不得低于百分之八十，低于百分之八十的，征收決定終止執行。（草案第八條、第三十條）

需要說明的是，這一規定僅適用于因舊城區改建而征收房屋的情形，其他因公共利益需要征收房屋，如因政府組織實施的科技、教育、文化、衛生、體育、環境保護等公共事業的需要征收房屋的，不適用上述制度。對于舊城區改建的內涵和外延，國務院條例作了明確，是指政府依照城鄉規劃法有關規定組織實施的對危房集中、基礎設施落后等地段進行的舊城區改建。

（三）關于房地產價格評估機構的確定。國務院條例第二十條授權省制定房地產價格評估機構確定的具體辦法。草案根據這一授權作了相應細化規定：一是充分尊重被征收人的意愿，規定房地產價格評估機構由被征收人協商選定；二是遵循公開、透明、公正的原則，規定：“房屋征收決定公告后十日內仍不能協商選定的，由房屋征收部門組織被征收人按照少數服從多數的原則投票確定，或者采取搖號、抽簽等方式隨機確定。參加投票確定或者隨機確定的房地產價格評估機構不少于三家。”同時，草案還對房地產價格評估的異議程序和評估、鑒定費的標準和承擔主體作了細化規定。（草案第十八條至第二十條）

（四）關于優先住房保障。國務院條例第十八條授權省制定對符合住房保障條件的被征收人優先給予住房保障的具體辦法。為了充分保障住房困難的被征收人的合法權益，草案建立了最低補償制度，對被征收房屋建筑面積小于最低補償建筑面積且屬于低收入住房困難家庭的被征收人，區分補償方式給予相應的住房保障：對選擇貨幣補償的，按照最低補償建筑面積予以補償；對選擇房屋產權調換的，用于產權調換房屋的建筑面積不小于最低補償建筑面積，最低補償建筑面積以內或者被征收房屋價值以內部分不支付房款。最低補償建筑面積和低收入住房困難家庭的具體范圍由設區的市、縣（市、區）人民政府規定，但最低補償建筑面積不小于四十五平方米。（草案第二十二條）

（五）關于停產停業損失的補償。國務院條例第二十三條授權省制定停產停業損失的補償標準。停產停業損失與經營者自身的經營狀況密切相關，補償標準的確定較為復雜。為了既充分保護生產經營者的合法權益，又增強可操作性，草案規定：“征收非住宅房屋造成停產停業損失的，應當根據房屋被征收前的效益、停產停業期限等因素給予補償。補償的具體標準由設區的市、縣（市、區）人民政府規定，但不低于被征收房屋價值的百分之五。”同時，為了充分保障生產經營者獲得公平補償，草案還規定，生產經營者認為其停產停業損失超過按照前述規定計算的補償費的，須提交相關證明材料，由房屋征收部門委托評估機構進行評估，并按照評估結果支付補償費。（草案第二十八條）

（六）關于被征收人的補償方式選擇權。國務院條例第二十一條對被征收人的補償方式選擇權和舊城區改建情形下被征收人的回遷權作了規定，但對補償決定作出過程中如何保障上述權利未作進一步明確。為此，草案作了以下補充規定：一是明確補償決定方案應當包括貨幣補償和房屋產權調換兩種補償方式及相應的補償標準；二是要求補償決定作出前，政府應當將補償決定方案送達被征收人，由被征收人在規定的期限內選擇補償方式；三是規定征收個人住宅的情形下，被征收人在規定期限內未選擇補償方式的，補償方式應當確定為房屋產權調換，其中因舊城區改建征收個人住宅的，用于產權調換的房屋應當為改建地段或者就近地段的房屋。（草案第三十一條、第三十二條）

（七）關于公房承租人的補償。國務院條例對公房承租人的補償問題未作規定。實踐中，公房分為政府直管公房和單位自管公房。由于公房承租是歷史形成的，關系到承租人的基本生存條件，當其承租的房屋被征收時，一方面要切實維護好承租人的合法權益，另一方面也要對承租人在征收關系中的義務作出規定，以利于征收工作的順利進行。為此，草案區分情況對公房承租人的權利義務作了明確：一是規定符合房改政策并按房改政策購房的公房承租人，按照被征收人予以補償；二是規定承租人未按房改政策購房，也未與被征收人或者公房管理部門達成解除租賃關系協議的，政府應當對被征收人實行房屋產權調換或者另行提供承租房屋，由原房屋承租人承租，原承租房屋應當予以騰退。（草案第九條、第三十四條）

以上說明和《浙江省國有土地上房屋征收與補償條例（草案）》，請予審議。