關(guān)于《浙江省石油天然氣管道建設(shè)保護條例（草案）》的說明

主任、副主任、秘書長、各位委員：

受省政府委托，我就《浙江省石油天然氣管道建設(shè)保護條例（草案）》（以下簡稱條例草案）作如下說明：

一、制定條例的必要性

（一）制定條例是維護我省穩(wěn)定發(fā)展的需要。隨著我省經(jīng)濟社會的發(fā)展，石油天然氣需求快速上升。管道運輸作為現(xiàn)代五大運輸方式之一，承擔了全省60%的石油和99%的天然氣的運輸，對經(jīng)濟發(fā)展、民生改善和社會安定發(fā)揮了重要的保障作用。目前，我省已建石油天然氣管道2814公里，其中石油管道1438公里、天然氣管道1376公里。預(yù)計到2020年，全省石油天然氣管道（以下簡稱管道）將達7100公里，平均每平方公里建有70米管道（不含城市燃氣）。管道安全已關(guān)系到全省人民的正常生產(chǎn)、生活，是一個重大的經(jīng)濟、社會和民生問題。因此，有必要制定管道建設(shè)保護條例，維護我省穩(wěn)定發(fā)展。

（二）制定條例是保障我省能源安全和公共安全的需要。作為管道大省，我省管道保護的任務(wù)十分艱巨。一方面，各類工程施工單位的管道保護意識不強，在管道保護地域范圍內(nèi)擅自爆破勘探、未經(jīng)安全評價冒險作業(yè)等行為屢禁不止；另一方面，違法占壓管道、在管道保護地域范圍內(nèi)種植深根作物等行為嚴重威脅管道安全。2008年，杭甬天然氣干線鎮(zhèn)海至余姚段，因管道周邊堆放的建筑垃圾擠壓引發(fā)了泄漏爆燃事故。2013年，省級有關(guān)部門對全省4305公里的已建、在建管道進行安全檢查，發(fā)現(xiàn)違法占壓、間距不足等隱患189處。2012年6月西氣東輸二線在通氣投產(chǎn)前，經(jīng)查仍有135處違法占壓、109處種植深根植物。因此，有必要通過立法加強對管道的保護，維護我省能源安全和公共安全。

（三）制定條例是有效實施國家法律的需要。國家于2010年出臺了石油天然氣管道保護法（以下簡稱管道保護法）對管道的規(guī)劃、建設(shè)、保護以及工程相遇關(guān)系的處理等方面進行了規(guī)定。但是由于各地發(fā)展模式、區(qū)域特點、資源條件存在較大差異，管道的管廊資源、外部環(huán)境以及機構(gòu)設(shè)置、部門分工也不盡相同，國家層面的立法，在內(nèi)容上難以全面顧及各地的區(qū)域特點。所以，需要結(jié)合本省實際情況，制定出臺相應(yīng)地方性法規(guī)，對上位法進行細化、補充，以明確各方職責，增強可操作性。

二、條例草案的起草過程

條例草案起草工作啟動于2011年，省人大常委會在2012年、2013年的立法計劃中將條例確定為二類立法項目，2014年列入一類立法項目。一是成立工作組，制定工作方案。省發(fā)改委（省能源局）會同省政府法制辦、省人大財經(jīng)委和法工委有關(guān)領(lǐng)導和專家，廣泛收集資料，研究論證制定條例的必要性和可行性，進而成立了條例起草工作組，制定條例框架和起草工作方案。二是開展調(diào)研，形成條例初稿。通過走訪、座談、問卷和專家咨詢等多種形式，廣泛開展調(diào)研，在綜合各級政府及其有關(guān)部門、管道企業(yè)和社會各界的意見建議的基礎(chǔ)上，明晰了管道規(guī)劃建設(shè)和運行保護存在的主要問題，完善了條例內(nèi)容和框架，形成了條例草案初稿。三是廣泛征求意見，正式形成條例草案送審稿。初稿形成后，省發(fā)改委（省能源局）反復(fù)征求了省級有關(guān)部門、各設(shè)區(qū)市和有關(guān)縣（市、區(qū)）發(fā)改委（局）及管道企業(yè)的意見，在充分吸納各方意見的基礎(chǔ)上，經(jīng)進一步修改完善后，正式形成條例草案送審稿。

條例草案送審稿于2013年12月上報省政府后，省法制辦按照地方立法程序，發(fā)函征求了各市人民政府、省級有關(guān)部門和相關(guān)企業(yè)的書面意見；與此同時，省法制辦會同省發(fā)改委（省能源局）赴寧波、嘉興、金華等地作了立法調(diào)研，組織召開了立法協(xié)調(diào)會和專家論證會，并在網(wǎng)上征求了社會公眾的意見。在此基礎(chǔ)上，省法制辦會同省發(fā)改委（省能源局）、省公安廳反復(fù)討論修改，數(shù)易其稿，從而形成了省政府常務(wù)會議的條例草案審議稿。

2014年4月18日，省政府第25次常務(wù)會議審議通過了條例草案，并決定提請省人大常委會審議。

三、條例草案的主要內(nèi)容說明

條例草案共33條，對職責分工、管道規(guī)劃、管道建設(shè)、管道保護等方面的內(nèi)容進行了規(guī)定。

（一）關(guān)于標題和適用范圍。管道保護法包含了管道規(guī)劃與建設(shè)、管道運行中的保護、管道建設(shè)工程與其他建設(shè)工程相遇關(guān)系的處理等六章內(nèi)容。條例草案與管道保護法一致，涵蓋了建設(shè)和保護兩個層面。為了體現(xiàn)標題的概括性、指引性作用，條例草案標題確定為《浙江省石油天然氣管道建設(shè)保護條例》。

在適用范圍方面，條例草案規(guī)定，海上管道、城鎮(zhèn)燃氣管道和煉油、化工等企業(yè)廠區(qū)內(nèi)管道的建設(shè)與保護，不適用本條例。作上述規(guī)定主要是基于以下考慮：一是管道保護法已明確將城鎮(zhèn)燃氣管道和煉油、化工等企業(yè)廠區(qū)內(nèi)管道的保護排除在適用范圍之外；二是《城鎮(zhèn)燃氣管理條例》和《浙江省燃氣管理條例》中對城鎮(zhèn)燃氣管道的建設(shè)保護已有專門規(guī)定，且省人大常委會目前正在對《浙江省燃氣管理條例》作修訂；三是管道保護法授權(quán)國務(wù)院制定海上管道保護的特別規(guī)定，目前國務(wù)院法制辦正在審核修改《海洋石油天然氣管道保護條例》（已多次征求沿海省份的書面意見），計劃年內(nèi)出臺。（第二條）

（二）關(guān)于管道行政管理體制及職責分工。國家層面于2004年建立了由公安部牽頭的管道保護部際聯(lián)席會議制度；2005年，我省也建立了由省公安廳牽頭的管道保護聯(lián)席會議制度。2010年，國家出臺了管道保護法。依據(jù)該法規(guī)定，國務(wù)院能源主管部門主管全國管道保護工作，省級能源主管部門主管本行政區(qū)域管道保護工作，市、縣管道保護主管部門則由市、縣人民政府指定。實踐中，國家層面仍由公安部牽頭的管道保護聯(lián)席會議制度負責實施。鑒于我省能源管理職責分工涉及多個部門，與國家不完全對應(yīng)，加上大部分市、縣人民政府尚未指定管道保護主管部門，少數(shù)已經(jīng)指定的，也存在指定部門不一的問題，因此，管道保護法出臺后，我省在管理體制上仍然延用了由公安機關(guān)牽頭的管道保護聯(lián)席會議制度。

為使管道保護職責能夠落地，省政府辦公廳專門召集省有關(guān)部門協(xié)調(diào)。目前，有關(guān)部門已對管道建設(shè)保護工作的部門職責分工達成共識，即在省級層面，按照上位法的規(guī)定明確省發(fā)展和改革（能源）主管部門負責全省管道建設(shè)的管理工作和管道保護工作，省公安機關(guān)負責指導和協(xié)調(diào)市、縣公安機關(guān)的相關(guān)管道保護工作；在市、縣層面，市、縣發(fā)展和改革主管部門負責本行政區(qū)域內(nèi)管道建設(shè)的管理工作和本條例規(guī)定的相關(guān)管道保護工作，市、縣公安機關(guān)負責本條例規(guī)定的相關(guān)管道保護工作。（第四條、第三十條）

作上述部門職責分工主要是基于以下三點原因：

一是在立法權(quán)限上，地方性法規(guī)可以直接明確市、縣管道保護主管部門。從立法本意看，管道保護法并未明確政府指定的市、縣管道保護主管部門只能是一個部門，地方可以根據(jù)實際需要指定兩個以上部門共同管理某項事務(wù)。

二是市、縣發(fā)展和改革主管部門的能源管理職能和執(zhí)法力量都比較弱，難以承擔一線執(zhí)法重任，而公安機關(guān)在每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都設(shè)有派出所，執(zhí)法力量和手段均比較強。在行政機構(gòu)編制只減不增的大背景下，采用該方案可以有效利用現(xiàn)有編制，節(jié)約行政成本，不增加或者少增加財政供養(yǎng)人員，同時也體現(xiàn)了中央和省委、省政府“精簡機構(gòu)、精簡人員、優(yōu)化政府職能配置”的要求。

三是該方案基本符合我省省、市、縣三級管道保護工作現(xiàn)狀，有利于有效利用多年來各級輸油氣管道安全保護聯(lián)席會議工作所積累的有益經(jīng)驗，并保障管道保護工作的連續(xù)性和有效性，同時也不違背人民警察法關(guān)于公安機關(guān)職權(quán)的有關(guān)規(guī)定。

（三）關(guān)于管道規(guī)劃。條例草案在管道保護法提出的管道發(fā)展規(guī)劃基礎(chǔ)上，將管道布局也納入規(guī)劃編制范圍。經(jīng)與省級有關(guān)部門協(xié)調(diào)一致，條例草案規(guī)定全省管道發(fā)展和布局規(guī)劃由省發(fā)展和改革（能源）、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門共同組織編制。管道建設(shè)規(guī)劃則依法由管道企業(yè)根據(jù)全省管道發(fā)展和布局規(guī)劃編制，經(jīng)城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門審核后，依法納入所在地城鄉(xiāng)規(guī)劃。（第六—七條）

此外，近年來城市發(fā)展與管道之間的矛盾日益凸顯。有關(guān)管道保護距離內(nèi)已建成的人口密集場所和易燃易爆物品生產(chǎn)、經(jīng)營、存儲場所的處理問題，管道保護法第五十九條已經(jīng)作了規(guī)定。條例草案則從規(guī)劃修改、規(guī)劃控制角度作了補充規(guī)定。（第六條第三款、第八—九條）

（四）關(guān)于管道建設(shè)。為適應(yīng)發(fā)展經(jīng)濟和改善民生的需要，管道建設(shè)任務(wù)日趨繁重和緊迫，在建的和新開工的工程項目數(shù)量呈明顯上升趨勢。我省土地資源緊張，管道建設(shè)過程中的土地使用問題特別突出。在實際操作中，除了分輸站、閥室等管道附屬設(shè)施用地采用征地方式外，其余管道埋設(shè)用地考慮到土地有效利用、管道建設(shè)成本等因素，一般采取借地方式。因管道埋設(shè)后，可能對土地的使用造成一定影響，且埋設(shè)用地多系未辦理征地手續(xù)的臨時用地，該部分土地的使用、補償和復(fù)墾等是管道建設(shè)中需要重點協(xié)調(diào)、處理的問題。在權(quán)衡管道建設(shè)需要和土地權(quán)屬方權(quán)益后，條例草案規(guī)定埋地管道通過未辦理征地手續(xù)的臨時用地的，管道企業(yè)需依不同情況給予有關(guān)當事人經(jīng)濟補償。同時，條例草案明確了管道企業(yè)是管道建設(shè)臨時用地復(fù)墾的義務(wù)人，復(fù)墾驗收由管道所在地縣（市、區(qū)）國土資源主管部門會同有關(guān)部門組織進行。（第十二—十三條）

考慮到管道保護法已設(shè)專章對管道建設(shè)工程與其他建設(shè)工程相遇關(guān)系的處理及其費用承擔問題作了詳細規(guī)定。加上《鐵路法》、《公路法》、《河道管理條例》、《公路安全保護條例》等有關(guān)法律、法規(guī)對建設(shè)工程之間相遇關(guān)系的處理也提出了相應(yīng)要求。因此，條例草案對此僅作了轉(zhuǎn)致性規(guī)定。（第十六條）

（五）關(guān)于管道保護。條例草案在有關(guān)法律、法規(guī)已有規(guī)定的基礎(chǔ)上，主要補充了以下四方面的內(nèi)容：

一是明確企業(yè)的管道保護主體責任。習近平總書記在青島11·22事故的有關(guān)講話中強調(diào)“所有企業(yè)都必須認真履行安全生產(chǎn)主體責任”，最新公布的《安全生產(chǎn)法》修正案草案征求意見稿也明確規(guī)定“強化和落實生產(chǎn)經(jīng)營單位的主體責任”。因此，條例草案將管道建設(shè)和保護工作中管道企業(yè)的責任定位為主體責任，并對管道企業(yè)的制度建設(shè)、經(jīng)費投入、信息報告、標志設(shè)置、巡護檢修等保護工作提出了具體要求。在保護工作開展方式上，條例草案規(guī)定管道企業(yè)可以自組專業(yè)隊伍，也可以委托村（居）民委員會、專業(yè)企業(yè)等單位或者個人承擔巡護、檢測、隱患信息收集等保護工作。（第五條、第十九—二十一條）

二是增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的保護職責。管道保護法僅對縣級以上人民政府及其有關(guān)部門的管道保護責任作了規(guī)定。但在實際工作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）、村（居）民委員會因其日常工作直接面對基層，在糾紛處理、信息收集等方面具有較大優(yōu)勢。所以，條例草案賦予了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）、村（居）民委員會勸阻、制止危害管道安全的行為，及時報告信息并配合查處，協(xié)助救援管道安全事故等保護職責。（第二十二條）

三是細化管道安全隱患排除機制。及時排除隱患是維護管道安全、防止事故發(fā)生的有效途徑。條例草案明確了發(fā)展和改革主管部門、公安機關(guān)的監(jiān)督檢查職責以及兩部門在對相關(guān)違法行為予以行政處罰時的職責分工，并根據(jù)《安全生產(chǎn)法》修正情況以及管道保護的實際需要，要求管道企業(yè)應(yīng)當建立管道安全隱患排查、治理檔案。（第二十三—二十四條、第三十條）

四是強化管道事故應(yīng)急機制。條例草案強化了企業(yè)的管道事故應(yīng)急機制，規(guī)定各級政府和有關(guān)部門也應(yīng)當制定管道事故應(yīng)急預(yù)案，并在管道安全與保護知識的宣傳、事故應(yīng)急預(yù)案演練等方面對相關(guān)各方提出了具體要求。（第二十五—二十六條）

（六）關(guān)于程序性規(guī)定的細化。管道保護法規(guī)定了管道防護方案的審批、管道竣工測量圖的備案、與管道有關(guān)的施工作業(yè)的審批以及管道停止運行、封存、報廢的備案等制度，但只是籠統(tǒng)規(guī)定由管道所在地縣級以上地方人民政府主管管道保護工作的部門承擔相應(yīng)職能，缺乏可操作性。條例草案根據(jù)我省實際對此作了細化的規(guī)定。（第十一條、第十四—十五條、第十七條）

以上說明和《浙江省石油天然氣管道建設(shè)保護條例（草案）》，請予審議。