浙江省人大財政經濟委員會關于《浙江省石油天然氣管道建設保護條例（草案）》的審議報告

省人大常委會：

根據今年立法計劃，為做好《浙江省石油天然氣管道建設保護條例（草案）》（以下簡稱條例草案）的審議工作，省人大財政經濟委員會提前介入，從3月份開始，組織赴山東省學習考察相關立法工作經驗和做法，并在聽取省政府法制辦、省能源局立法情況匯報基礎上，先后赴杭州、湖州、衢州及部分縣區開展立法調研，走訪多家企業，實地考察9處管道現場，廣泛聽取市縣有關職能部門、鄉鎮街道、管道企業、人大代表的意見，召開有13個省級相關部門參加的立法座談會，并將條例草案印發至11個設區的市征求意見。省人大常委會馮明副主任參加了座談和調研活動。在認真梳理研究各方面意見的基礎上，財政經濟委員會5月12日召開全體會議，對條例草案進行了審議。現將審議情況報告如下：

石油天然氣管道是重要的能源基礎設施，石油天然氣管道建設與保護事關能源安全和公共安全，事關經濟社會發展和人民群眾切身利益。2010年10月《中華人民共和國石油天然氣管道保護法》實施以來，對維護國家能源輸送安全和公共安全、保障民生、促進經濟社會發展發揮了重要作用。目前，我省已建石油天然氣管道2814公里，途經全省11個市、62個縣（市、區），承擔了全省60%的石油和99%的天然氣的輸送，是我國的管道大省之一。預計到2020年，全省石油天然氣管道將達7100公里，平均每平方公里建有70米管道（不含城市燃氣）。近年來，隨著我省經濟社會的快速發展，石油天然氣需求量急劇上升，加之我省管道密度大、輸送介質品種多、業主成份復雜，經濟建設、城鎮發展與管廊資源、管道保護間的矛盾日益突出。為有利于依法管理管道建設與保護工作，依法查處危害管道安全的違法行為，依法保護管道輸送安全，依法維護人民群眾生產、生活的權益，制定體現我省特色、實用性強的地方性法規十分必要。

財政經濟委員會認為，省人民政府提請的條例草案，立足我省實際，符合國家法律法規的規定，總體是可行的，建議提請本次常委會會議審議。根據前期調研情況，財政經濟委員會提出以下意見和建議。

一、關于管道保護的管理體制。一些地方、部門和企業認為，條例草案關于省市縣三級石油天然氣管道保護管理體制的規定還不夠明確。條例草案第四條第一款沒有具體明確省發展和改革（能源）主管部門與省公安機關在全省管道保護方面分別應承擔的職責；第四條第二款明確市、縣管道保護主管部門為市、縣發展和改革、公安兩個部門，但第二十三條關于兩個部門職責劃分的具體規定不夠清晰；相關條款（如第二十二條、第二十四條第二款、第二十七條第二款、第二十八條）明確發展和改革、公安、安全生產監督管理三個部門都是管道保護的執法主體，對三個部門的各自職責又未作區分，容易造成多頭執法或責任落實不能到位。我們認為，地方性法規可以設定有分工又合作的兩個主管部門，但關鍵是這兩個主管部門的分工與合作界限要清晰。為此，建議條例草案根據上位法，立足本省實際，從省到市、縣，縱向到底，明確兩個管道保護主管部門的具體職責及銜接，進一步理順管道保護的管理體制，統一全省上下對應的執法主體。同時，一些地方和部門反映，市、縣發展和改革主管部門既沒有從事管道安全監管的專業技術人員，又沒有相關執法人員，在承擔管道保護和一線執法工作中還存在具體問題。建議充分考慮這一現狀，對該問題作進一步調研論證。

二、關于管道企業的主體責任。條例草案第五條對管道建設與保護的管道企業職責作了相關規定。一些地方、部門、鄉鎮和人大代表提出，加強管道建設與保護，保障管道運行安全，首先是管道企業的義務和責任，雖然條例草案的多處內容體現了管道企業的主體責任，但轉致內容較多，不夠具體，我們認為需要進一步明確管道企業五個方面的主體責任。一是保證管道建設工程質量，確保不遺留工程質量隱患和政策處理問題。二是組建專門的巡線隊伍，落實經費和裝備，負責管道的日常巡查、維修保養和事故搶修。三是落實內部安全防范措施和崗位安全責任制，定期分析、排查管道內部安全隱患，及時發現和處置。四是制定本企業管道事故應急預案，配備搶險救援人員和設備，定期進行管道事故應急救援演練。五是積極、主動地與管道沿線鄉鎮人民政府（街道辦事處）、村（居）委會交流溝通和分享信息，爭取它們對管道建設與保護等各項工作的支持。建議對上述方面作進一步調研，整合條例草案的相關條文，加強對管道企業主體責任的規定。

三、關于管道沿線土地所有權人或使用權人的權益保護。條例草案第十二、十三條對管道建設中的土地使用和復墾作了具體規定。一些地方、部門、鄉鎮和人大代表反映，石油天然氣管道占地一般都不辦理征地，屬于借地行為（有的地方稱為“占地行為”），除了條例草案規定的相關經濟補償之外，還應該重視管道沿線土地所有權人或使用權人兩種情況的權益保護。一是埋設管道對沿線土地使用有一定的要求、限制，影響了土地所有權人或使用權人對土地使用的效益。二是施工后土地沒有得到及時復墾，以及土地復墾后造成可使用的土地整體面積減少、土地表層土壤破壞等問題，影響土地使用。對于這兩類情形的處理，應明確管道企業的責任，并給予有關當事人相應的經濟補償。建議對管道沿線土地所有權人或使用權人的合法權益保護作進一步調研，補充完善相關條款。

四、關于管道建設與其他建設工程相遇關系的處理。條例草案第十六條對管道建設與其他建設工程相遇關系的處理作了轉致性規定。一些地方、部門和企業提出，我省地域狹小，為了實現空間資源節約、集約利用，需協調好各種工程建設的關系，各種工程建設在保障安全前提下應是相互支持，相互促成的，對于上位法未明確規定的工程相遇關系處理，建議條例草案緊密結合我省實際，能夠明確規定的盡量予以明確。

五、關于應急預案的制定和應急處理。條例草案第二十五、二十七條對管道事故的應急預案制定和應急處理作了規定。有的地方、部門、企業和人大代表認為，發生管道事故后的應急處理，既關系到能源安全和公共安全，又關系到人民群眾的生命安全和財產安全，條例草案應將管道事故的應急預案制定和應急處理提高到更重要的位置，相關規定還需要進一步明確。一是明確政府及有關部門和管道企業根據各自職責制定管道事故應急預案，應急預案的制定要重視專業化、規范化、科學化。二是明確政府與管道企業應急預案之間的相互銜接關系。三是明確管道事故應急處理的牽頭部門及應急處理程序。建議對上述問題作進一步研究后，修改完善相關條款。

以上報告，請予審議。