浙江省人大內務司法委員會關于跟蹤督查社會養老服務體系建設工作審議意見落實情況的報告

省人大常委會：

2013年，省十二屆人大常委會第五次會議聽取和審議了省政府關于我省社會養老服務體系建設工作情況的報告，開展了專題詢問。今年，內務司法委員會受常委會委托，對養老服務體系建設工作審議意見落實情況進行跟蹤督查，并在省人大代表中開展滿意度測評。現將有關情況報告如下：

一、跟蹤督查工作的主要做法

按照常委會的工作安排和要求，內司委主要通過以下四個方面開展跟蹤督查工作。一是督促工作進度。為推進審議意見貫徹落實，內司委及時跟進交辦，督促相關部門及早研究安排；召開聯系會議，強調措施要求；擬定督查方案，與有關部門一對一溝通協調；召集部門座談，聽取省政府及相關部門情況匯報。省人大常委會副主任厲志海進一步提出工作要求，促進落實成效。二是開展督查調研。4月，內司委組成人員赴寧波、紹興、金華及部分縣（市、區）調研，聽取了政府部門、一線工作人員、人大代表意見，實地考察了公辦社會福利中心、民辦養老機構、農村居家養老服務照料中心、家院互融中心等，深入了解各級政府推進工作情況及養老服務設施建設現狀。三是組織代表測評。在全面了解審議意見落實情況基礎上，組織省人大代表開展滿意度測評，增強督查工作實效。在測評內容上注重針對性，圍繞審議意見落實情況，分總體評價和分項評價，按照“滿意、基本滿意、不滿意”進行測評。在測評主體上注重廣泛性，省人代會提出相關議案建議的、報名參加養老服務跟蹤督查和立法調研的、11個市和省級單位相關領域的代表，都納入了測評范圍。在測評方式上注重靈活性，采用“現場測評、委托測評、發函測評”相結合的方式進行，杭州、寧波、溫州、湖州、臺州等5個市人大參與組織了現場測評和委托測評，部分代表通過履職服務平臺進行測評。省代表總數638名，向510名代表發出了測評表，346名代表反饋了測評意見，其中93名代表共提出了200多條意見建議。四是進行綜合分析。總的看，代表們對省政府養老服務工作評價比較客觀公正。總體評價滿意、基本滿意率達99%；對省政府及相關部門出臺的規劃布局新調整、民辦養老產業發展新政策、土地供應新舉措、居家養老服務用房配置新標準等四個分項評價，滿意、基本滿意率達97%以上，認可度較高，代表普遍意見是政策好但要抓落實；對公辦養老機構建設、民辦養老機構建設、居家養老服務照料中心建設、財政投入、隊伍建設、醫養融合等六個分項評價，滿意、基本滿意率在70-90%，表示基本認可，多數代表建議在相關政策制定及貫徹執行上還需改進。同時，許多代表表示通過這次滿意度測評，增進了對全省養老服務工作的了解，深化了對常委會工作的參與。

二、審議意見貫徹落實的基本情況

去年常委會專項審議、專題詢問后，省政府及相關部門高度重視，各項工作得到了進一步推進，代表反響較好。

（一）重視程度明顯提高。一是以落實審議意見為契機，推進養老服務工作意識進一步增強。審議意見交辦后，省政府十分重視，熊建平副省長批示要求有關部門抓緊制訂整改方案，分解任務，明確責任；省政府兩次召開協調會研究關鍵問題。相關部門積極采取措施，民政廳在全省民政會議上對審議意見落實作了部署強調，發改委牽頭召開政策協調會，其他部門也專門研究安排。二是行動快。針對審議意見提出的制訂加快發展養老服務業的政策意見及相關配套措施，省政府研究協調迅速效果明顯，4月出臺了《關于加快發展養老服務業的實施意見》、《關于發展民辦養老產業的若干意見》，4月30日召開了全省電視電話會議，進一步明確養老服務業發展的總體目標、基本原則、主要任務和政策措施。兩個意見對專題詢問和審議意見提出的問題，都作了積極回應，針對財政投入、土地供給、服務用房、投資權益、金融信貸、醫養結合、人才培養等重點問題，出臺的政策措施有創新有突破。三是思路更清。在落實審議意見中，相關部門既有整改成果，也對下一步工作作了部署，工作思路更加清晰。

（二）解決問題比較務實。結合我省特點，審議意見落實具有針對性和可行性。一是調整了發展目標。由原先2015年實現“9732”改為2020年實現“9643”的格局，即96%的老年人享受居家養老服務，4%的老年人享受機構養老服務，不少于3%的老年人享受補貼。二是增加了財政投入。配合“9643”的布局，2014年起，省級養老服務專項資金由原來每年不少于3億提高到不少于5億，未來7年，計劃安排不少于35億用于扶持養老服務業發展。低保家庭失能失智老人養老服務每人每年補貼額提高25%，逐步建立向照料中心、民辦非企業養老機構、居家養老服務組織的購買服務制度，在養老服務業中開發公益性崗位。三是突破了用地瓶頸。明確了單列用地指標、省計劃重點予以保障、給予計劃指標獎勵等新措施。積極開展養老服務設施用地抵押融資創新，將營利性養老機構以招拍掛等有償方式取得的用地性質從公益性調整為經營性，國土、房產管理部門辦理抵押登記，為民辦機構發展融資提供途徑。四是細化了用房標準。新建住宅按套內建筑面積不低于項目總建筑面積的2‰且最低不少于20平方米的標準配建居家養老服務設施，并與住宅同步規劃、建設、驗收、交付使用。五是健全了醫養融合制度。探索醫養結合新模式，鼓勵部分二級醫院轉為養老護理院，支持養老機構設置醫療機構，推進養醫結合服務社區化，促進醫療衛生資源進入養老服務領域。六是完善了人才培養政策。積極開展技能培訓鑒定，加快高校中職專門人才培養，優化就業條件，推進隊伍建設。七是出臺了民辦養老產業發展一攬子政策。在用地保障、資金補助、金融信貸支持、投資權益保障等方面，破除體制機制障礙，社會力量辦養老機構的落地難、融資難、成本高、運營難等問題有望緩解。

（三）整改成效初步顯現。一是統籌協調思路有完善。近期出臺的《關于促進健康服務業發展的實施意見》，把發展健康養老服務作為我省發展健康服務業九大重點任務之一。制定了關于加強養老服務護理人員教育培訓工作的實施意見，從專業教育、職業培訓、財政補貼等方面，協同推進人才培養。新建了養老服務協作與對口支援機制，推進區域協調發展。二是養老機構建設有進展。今年提出全省新增機構床位2萬張、護理型床位占比不低于35%的目標，目前已下達到市；在杭州、寧波、溫州等3個市開展公辦養老機構改革試點，探索公建民營機制。三是居家養老服務有深化。出臺了農村社區居家養老服務照料中心規范化建設指導意見，召開了全省農村居家養老服務工作推進會，調整了農村布點速度，由原計劃2015年覆蓋三分之一的農村社區提高到三分之二。四是規范管理工作有推進。制定了養老機構服務與管理規范。部分地方的養老服務業質量考核評估、養老機構和照料中心星級評定等辦法正在起草，各地也新建了一批服務信息平臺。

（四）發展態勢令人鼓舞。從調研情況看，各地在發展養老服務上形成了一些特色做法。杭州市在改善城區養老問題上抓得緊，實施“智慧養老”工程，為老年人提供高效便捷的“虛擬養老院”服務。寧波市推進養老機構建設有成效，重視機構登記、規范、監管和評估工作，機構運行總體良好，江東區還積極探索前瞻性的“家院互融”養老服務模式。金華市把全面推進城鄉居家養老服務照料中心建設作為首要任務，金東區“統分結合的新型農村居家養老模式”，投入少收效大，取得了良好的社會反響。溫州、紹興等地在探索社會力量參與養老服務方面走出了特色路子。

三、督查調研及代表反映的主要問題

綜合督查調研和代表測評情況，有四方面主要問題：

（一）認識還不夠到位。一些地方及基層部門對養老服務業的戰略認識不足，與省政府指導思想有差距。說起來很重要做起來沒有擺到應有位置。規劃思路缺乏本地工作特點、目標任務不夠明確具體、財政投入與實際需求差距較大、政策措施停留在傳統養老院建設思維、民辦機構扶持政策導向不強等不同程度存在。養老服務業在擴大內需、增加就業、促進服務業發展上的作用目前效果不明顯。

（二）政策還不夠落實。前幾年省里出臺了規劃和意見，但仍有一些難題解決緩慢，代表感受政策執行與現實需要有距離。一方面，有些政策落實缺乏配套措施。如省政府針對人才培養和醫養融合有指導政策，由于配套措施沒及時跟上，推進相對較慢。代表測評這兩個方面的現狀，不滿意率分別是30%和23%，表明還要加快進度。另一方面，有些政策落實效果不夠理想。一些地方對政府保障基本和市場主體作用的政策導向理解不透。公辦養老機構優先保障困難老人、保基本的社會效益沒有充分體現，入住評估機制不健全，定價機制不合理，“一床難求”矛盾多年存在。民辦養老機構扶持政策落實不夠，有的地方建設補助未完全到位，稅費減免沒有落實，監管措施也跟不上，服務質量總體偏低。公辦、民辦機構運行狀況的測評不滿意率分別是10%和15%，說明還要加大力度。對財政投入情況的測評不滿意率是11%，部分代表表示財政投入不能滿足發展需要，一些代表認為績效評估體系不完善，可能導致財政資金沒用在刀刃上。

（三）合力還不夠明顯。養老服務是一項涉及方方面面的系統工程，目前，一是部門責任不到位。有些部門沒有根據省政府要求定任務、定計劃，對基層的業務指導、考核不夠。調研發現，有的基層部門沒有把服務設施布點、居家養老服務推進、護理型床位建設、護理員培訓、醫療資源進機構作為工作重點。各自為政，配合不夠。二是協調機制不健全。各地成立的領導小組或聯席會議，協調作用發揮不充分，如閑置土地房屋辦機構調劑難，老小區居家養老用房配置難，民辦機構不符合登記條件整改難等現象多數地方依然突出。三是資源整合力度不大。養老服務信息資源公開、共享程度不高，婦聯、殘聯和慈善、志愿等組織的橋梁紐帶和支持參與作用還需進一步發揮。

（四）重點還不夠突出。以居家為基礎，為絕大多數的老人提供居家養老服務，多數地方沒有足夠重視。一是縣級政府全面推進居家養老服務的較少。除少部分地方推廣較好外，全省居家養老服務照料中心建設基本上處于盆景多風景還沒形成的狀況。代表對當地照料中心布點及服務現狀，不滿意的16%，表示還沒切身感受到居家養老服務的普及。二是照料中心建設管理責任沒到位。重硬件輕軟件、功能不健全、社區資源利用率不高、長效機制未形成的現象不同程度存在。民政部門牽頭作用難發揮，其他部門和鄉鎮街道、社區的責任還不夠明確。三是支持居家養老服務普及的舉措和網絡不完善。信息系統建設、中介組織扶持發展還要加大力度。

四、下一步工作的幾點建議

我省養老服務體系建設處于深入推進階段，要不斷完善發展理念、政策措施、重點任務和工作機制，代表建議加大財政投入、完善居家養老服務網絡、支持民間資本進入、加強隊伍建設、推進醫養融合等。綜合督查調研和代表意見，現提出以下建議。

（一）進一步深化認識、統一思想。據測算，到2020年，全省60歲以上老人將達到1186萬人，占總人口24.17%。各地要增強養老服務體系建設的戰略認識和緊迫意識，思路上下統一。要以中央全面深化改革決定對社會保障體制改革的要求為導向，以貫徹實施省政府兩個意見為契機，在確保托底型養老、擴大普惠型養老、支持社會化養老的工作主線上形成共識，切實謀劃好養老服務業發展目標和重點任務，納入國民經濟和社會發展及城市（鎮）總體規劃。要進一步明確政府責任，理清政府和市場、事業和產業、居家和機構的不同定位，堅持履行保障基本、發揮政策推動、強化規范管理的職責。

（二）進一步完善政策、狠抓落實。代表普遍反映要加大省政府兩個意見的宣傳和落實力度。一要完善措施。有關部門要盡快在推進醫養融合發展、政府購買服務、完善定價收費機制、加大信貸支持、開發公益性崗位等方面，出臺具體舉措；地方要結合實際，重新調整目標任務，盡快配套。二要加強督查。代表對土地供應、用房標準、扶持民辦機構發展等新政，評價較高，期望值較高，有關部門要指導各地抓好貫徹執行，確保落實到位，并健全監管措施。三要跟蹤評估。對實施情況及時進行“回頭看”，適時調整政策措施。尤其要探索財政資金投入績效評估、公辦機構入住評估、星級評定與財政補助掛鉤等辦法，評估資金使用的效率和公平，不斷調整資金投入方向和比例。

（三）進一步突出重點、統籌兼顧。把全面推進居家養老服務工作作為重點，使投入少見效快服務面廣的居家養老服務真正普及。要重視照料中心建設任務分解，逐一明確縣級政府科學規劃布點，民政、建設等部門牽頭指導，鄉鎮街道加強組織，社區負責管理等職責體系，加快建設進度；要在完善管理制度、探索運營模式、健全服務功能、保障運行資金、完善支持網絡等方面形成長效機制，不斷提高服務水平，切實使照料中心規劃到位、建設到位、功能到位。多數代表的意見也是增加數量和提高質量。要統籌兼顧機構養老和其他多種形式養老，完善公辦機構運行機制，加大保障力度，突出公辦機構社會效益；發揮市場決定作用，推進民辦機構多元發展；探索家院互融、有序結轉的途徑，滿足多方面多層次的養老需求。

（四）進一步加強配合、形成合力。主要是做到有分有合，協同推進。一要部門各負其責，加強業務指導。民政部門要發揮主管牽頭作用，有關部門要積極履行相應職責，逐級向下明確任務，加強業務指導和培訓，促進工作發展。針對代表測評不滿意率相對較高的方面，相關部門要加大工作力度，取得明顯進展。二要強化協調機制，加強綜合治理。各地應充分發揮領導小組或聯席會議的作用，健全養老服務指導中心職能，協調解決服務設施布點、存量土地房屋調劑、老小區服務用房騰換、不符合登記條件的民辦機構整頓、信息共享平臺建設等難題，不斷提高綜合治理水平。三要夯實工作基礎，加強規范建設。大力推進養老服務隊伍職業化建設，切實解決人少留不住素質不高的問題，加快建立質量評估考核和激勵機制，積極培育發展養老服務行業協會，完善社團參與機制，不斷提高服務質量。

（五）進一步加強督導、加快推進。省政府要加強對兩個意見執行情況的督促指導，深入推進。代表建議要充分發揮人大監督作用。省人大內司委將通過多種形式繼續跟蹤關注養老服務體系建設的推進工作。省人大常委會可以根據實際，適時檢查養老服務新政落實情況；同時，加強調研，及時出臺我省社會養老服務促進條例，為加快推進我省養老服務業發展作出應有支持。

以上報告，請予審議。