我國大學章程法律屬性分析

摘要：大學章程作為一所大學設立的重要制度依據，不僅是大學制度體系的重要組成部分，還是高校自治以及大學法人治理的重要途徑。目前，學界對大學章程法律屬性的研究還不夠深入，對大學章程法律屬性的認知存在多種看法，這就使大學章程在高校治理體制上容易產生缺位與錯位的現象。在對學術界關于大學章程法律屬性梳理、歸納、分析的基礎上，對當前幾種主要學術觀點進行評析，進而提出我國大學章程的法律屬性是自治性公法，從而對大學章程的法律屬性予以明確定性。

關鍵詞：大學章程；法律屬性；自治性公法

大學章程是我國各高校擁有辦學自主權的法律基礎。如果沒有對大學章程法律屬性的深刻認識，那么大學章程的制定就缺乏理論基礎，就成了無本之木、無源之水。筆者從對大學章程法律屬性的對比分析入手，根據現行法律法規，對我國高校大學章程的法律屬性提出新的認識。

一、關于大學章程法律屬性的各種觀點

當今學術界對大學章程法律屬性的定位主要有以下三種觀點。

（一）“契約法說”

“契約”一詞最早出自古羅馬。古羅馬作為私法的發源地，最早產生了契約。古羅馬法對契約的定義是“獲得法律所認可的、對債的行為進行規定的協議”。據此，我國學者根據大學章程的性質，認為我國的大學章程本質上是一種契約，是意思一致的表現。其主要內容是大學的創建者對有關大學如何設立、如何運行以及學校的管理者之間權利義務關系等一系列問題協商一致的產物。大學章程在創建以后，章程的制定者們就應該根據大學章程規定，在大學章程規定的范圍內行使權利或承擔義務，章程的參與者們一旦有違反大學章程規定的行為就要承擔對自己不利的后果。

（二）“自治法說”

除“契約法說”外，還有關于大學章程法律性質探討的“自治法說”?！白灾畏ㄕf”認為大學章程是大學的自治規范。現代高等教育學認為，高校有兩大屬性：第一是公共事業性，第二是非盈利性。它屬于社團法人。從民法上講，社團法人的參與主體具有平等性，平等主體間制定的規章應屬于自治法。因此，大學章程也應該是“自治法”，大學章程是根據法律的授權，為對大學的內部活動進行組織與管理而制定的規范大學內部活動的自治法。

（三）“公法說”

現代法理學認為，凡涉及公權力和上下級的服從關系，以國家的強制力保障實施的法律為公法；凡涉及調整個人利益、個人之間的法律關系，規范私權關系，保護私人利益，突出平等、意思自治的法為私法。我國大學以公立大學為主，其與政府尤其是教育主管部門有著密不可分的關系；大學的財政收入主要以行政撥款的形式取得，而且大學兼具有公共事業性，其員工編制屬于事業單位編制。正是基于這些特點，很多學者認為大學章程應該具有公共屬性和國家性，因此大學章程應該屬于公法。

二、對大學章程法律屬性觀點的評析

從法律屬性的分類上來看，大學章程被學者分為“契約法說”“自治法說”與“公法說”三大類?！捌跫s法法說”與“自治法說”實際上是基于私法意思自治原則產生的，二者本質上均強調大學章程的私法屬性?！捌跫s法說”主要著眼于大學章程的制定方式，“自治法說”則是從大學章程的執行方式角度出發。“契約法說”與“自治法說”是意思自治原則的兩種不同表現。

（一）“契約法說”評析

“契約法說”的法律基礎是《中華人民共和國高等教育法》第三十條“高等學校自批準設立之日起取得法人資格。高等學校在民事活動中依法享有民事權利，承擔民事責任”的規定。因為大學具有民事主體資格，所以很多人便通過運用民事法律規范或類比《中華人民共和國公司法》有關公司章程的相關理論，得出了大學章程法律屬性是“契約法”。這種觀點的可貴之處在于注意到了大學法人化與去行政化的趨勢，并且從平等、公平的角度出發，認為大學作為民事主體與其他的民事主體是平等關系。“契約法說”有助于體現現代大學管理的公平公正，具有鮮明的時代意義。

但是，在看到大學章程契約性的同時，我們也應當看到，在我國大學的辦學體制中，大學內部的法律關系是紛繁復雜、多種多樣的?！吨腥A人民共和國高等教育法》第二十八條規定：“高等學校的章程應當規定以下事項：……（三）辦學規模；（四）學科門類的設置……（七）經費來源、財產和財務制度……”從中可以看出，大學章程的內容不僅要規定大學的內部管理關系（學校與教師、學校與學生），還要對大學與政府的權力分配關系予以規定。所以，如果僅僅看到《中華人民共和國高等教育法》中規定了大學的民事法律地位，就據此認為大學章程是彼此協商一致的契約法，是私法意思自治原則的體現，那顯然是片面的。

（二）“自治法說”評析

如前文所述，“自治法說”同“契約法說”一樣，實際上是基于私法意思自治原則產生的，二者本質上均強調大學章程的私法屬性?！白灾畏ㄕf”更多的是以大學章程對學校治理產生影響的角度為立足點，探討大學章程的法律屬性。筆者認為，“自治法說”認識到大學作為獨立的社團法人，只有最大限度地發揮其自治性，鼓勵創新，才能使大學真正成為助力國家建設的學術基地。而且，“自治法說”突出了大學建設的自主性，符合現今世界對大學內部治理結構認識的總體趨勢，具有鮮明的時代意義。

但是，“自治法說”在值得肯定的同時，其不足也是存在的。我國大學作為獨立的法人，和國外很多大學不同，其出資方式、人事管理等與國外大學有很大差異。大學章程作為學校治理的“憲法”，不能僅僅關注內部治理問題，還包括大學與外部環境之間的關系，如政府關于教師資格認定、教職工工資待遇法律關系等。這些法律關系是紛繁復雜的，“自治法說”難以全面涵蓋這些法律關系。

（三）“公法說”評析

“公法說”將大學章程視為一種特殊的公法。有的學者將大學視為行政管理者，屬于特殊的行政主體。例如：學校做出處分，不予頒發學位證書、畢業證書等行為，都具有行政行為的特征。這些行為使大學在作出“類行政行為”時彰顯了其權威性。從這個角度說，大學章程具有“公法性”是毋庸置疑的。

但是，應該注意到“公法說”雖然具有合理性，但在大學去行政化的今天，僅僅片面地強調大學章程公法屬性，往往會忽略大學章程所體現的意思自治。因此，在制定大學章程的過程中，應更注重對形成大學依法自主管理的運行機制的建設，對大學的公權力應做嚴格限制。

通過上述分析，筆者認為，在探討大學章程法律屬性問題時，既不能脫離我國現有國情，將其完全視為契約法或自治法，忽略了大學章程的公法屬性，也不能過分強調大學章程的公法屬性，無視大學章程內部治理的自治性以及契約自由的精神，而應將大學章程的法律屬性定位為高度私法化的公法及“自治性公法”。

三、大學章程“自治性公法”屬性初探

因為大學章程屬于私法化的公法——“自治性公法”，所以，在探討大學章程屬性問題時，就不能只強調自治性或者只強調公法性，而應從公法屬性與自治法屬性的雙重角度對大學章程的法律屬性問題予以闡釋。

（一）大學章程在高校內部治理結構中的“自治性”特征

1.大學章程的自治性特點

第一，大學章程是學校的創建者在不與憲法和法律相沖突的前提下制定的。國家法律只能對大學章程做出原則性規定，無法體現每所學校的個性；而學校的創建者正是根據法律對于高校建設的原則性規定自主制定大學章程，讓大學章程體現出學校的個性。

第二，大學章程不同于國家的法律，是自治性規章。大學章程的實施者是學校自身，沒有國家強制力做保證；只要大學章程的規定沒有和國家法律相抵觸，法律就不得對大學章程進行干預。

第三，大學章程是學校的創建者和參與者共同創建的，其效力只限于本校范圍內，對校外的第三人不具有約束力。大學章程主要對大學的內部秩序進行調整，對大學的組織結構和創建者的權利、義務進行規定，這充分體現了大學章程的自治性特點。

2.大學章程的“格式性”特點

大學章程不僅規定了學校創建者的權利義務關系和學校創建事宜，也對大學教職員工與在校學生的職責、權利及義務做出了明確規定。這些規定一經教育主管部門審核通過，就具有穩定性。教師和學生都必須對大學章程規定的各項內容予以認可。從這方面講，大學章程具有格式合同的特點。教師和學生只要加入該大學，就等于承認了其大學章程。有些人以格式合同為由，認為大學章程屬于公法，不適用意思自治、契約自由的原則。這是不妥當的。雖然格式條款具有一定的強制性，但是格式合同本身依然符合合同法的法理基礎。作為大學章程的重要組成部分，這些存在于大學章程的格式條款本質上是格式化的自治規定。

（二）大學章程的“公法性”特征

第一，公立學校作為我國高等教育的主力軍，其創建者是政府。政府作為學校創辦者，與學校具體管理者之間的法律關系，并不符合私法上“契約”簽訂時雙方屬于平等主體的要求。即使是民辦院?；蛘咚搅⒏咝?，其與政府教育主管部門之間的關系，也不屬于平等主體間的基于意思自治產生的契約關系。

第二，從我國行政立法的主體來看，大學不具有行政立法權，但大學作為行政主體，其章程本身是對行政法律的完善和補充，具有行政法的性質。

第三，我國法律對大學章程的制定主體做出了明確規定，但大學章程作為大學創建時的重要審核要件，法律要求其在大學成立前就具備。可見，大學章程的制定主體是政府，而政府作為行政主體，其制定的大學章程當然具有公法的屬性。

（三）大學章程屬于“自治性公法”

如前所述，我國大學章程結構復雜，既有民事法律關系，又有行政法律關系，所以，大學章程作為大學實施管理所參照的最高規則和基本制度，應該兼具公法性和自治性。在內部管理上，大學章程應彰顯自治性，最大限度地發揮教職員工的能動性，為其營造良好的科研環境和學術氛圍；在外部聯系和行政管理上，大學章程應注重公權力的運用，最大限度地保障學校的利益不受侵害，保證學術成果發揮最大價值。

只有將“自治性”和“公法性”都納入大學章程法律屬性的范圍，大學章程才是完整的。無論缺失了哪個方面，大學章程都將成為跛腳制度，不利于大學自身的發展。

四、結語

通過對大學章程法律屬性的分析可知，大學章程是自治性公法，既涉及平等主體間的民事法律關系，又存在領導與被領導的行政行為關系。承認大學章程是“自治性公法”，對推動我國高校的依法治校、完善我國的高等教育制度都具有深遠的意義。另外，大學章程是高校內部的大憲章，在高校內部治理體制中具有重大的作用，不僅可以促進大學的內部治理，在平等主體間體現出自治性、平等性的一面，也使大學在做出行政行為時的強制性、權威性得到了有力的保證。

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責編：沐林