關于全省涉農專項資金管理情況的報告

主任、副主任、秘書長、各位委員：

近年來，各級政府認真貫徹農業法、預算法等相關法律法規，堅持將“三農”作為財政保障重點，緊緊圍繞中央和省委、省政府確定的“三農”方針政策、重點任務，遵循“促進發展、保障民生、科學理財、加強監管”的理財觀，積極籌措資金，不斷加大支農力度，創新管理機制，著力構建現代財政支農政策體系，為全省糧食安全、發展現代農業、促進農民增收和城鄉一體化提供了有力的資金保障。現在，我代表省人民政府，就全省涉農專項資金管理情況匯報如下：

一、財政支農專項資金基本情況

2012-2013年，全省農林水事務支出921.23億元，其中2012年408.20億元、2013年513.03億元，同比分別增長9.3%和25.7%。2013年，省以上財政安排支農專項資金222.8億元（不含基本建設投資，以下同口徑），比上年下降1.1%，其中省財政安排資金126.2億元，比上年增長2.3%（其中公共預算安排65.5億元，同比增長14.5%;省級政府性基金安排60.7億元，同比下降9%）。下降的主要原因是2013年中央中小河流治理計劃等減少4.8億元，中央漁業油價補貼資金減少1.9億元;省級政府性基金安排減少主要原因是2013年初預計的當年土地出讓收入下降。

（一）中央財政安排我省支農專項資金情況。

2012年，中央財政安排我省支農專項資金101.8億元，涉及51個專項，其中：農業專項資金21.3億元、水利專項資金13.4億元、林業專項資金6.8億元、海洋與漁業專項資金49.2億元、農業綜合開發項目5.9億元、扶貧專項資金0.58億元、涉及多個農口部門統籌的專項資金4.7億元。

2013年，中央財政安排我省支農專項資金96.6億元，涉及46個專項，其中：農業專項資金22.1億元、水利專項資金10.3億元、林業專項資金5.9億元、海洋與漁業專項資金45.2億元（中央分成海域使用金項目和漁業油價補貼減少）、農業綜合開發項目6.8億元、扶貧專項資金0.46億元、涉及多個農口部門統籌的專項資金5.8億元。

（二）省級財政安排支農專項資金情況。

2012年，省級財政安排支農轉移支付專項資金123.5億元，其中農業專項資金11.2億元、水利專項資金44.8億元、林業專項資金9.5億元、海洋與漁業專項資金5.0億元、農業綜合開發項目6.0億元、扶貧專項資金5.1億元、省農辦7.3億元、造地改田資金29.4億元、其他涉及多個農口部門統籌的專項資金5.2億元。

2013年，省級財政安排支農轉移支付專項資金126.2億元，其中農業專項資金13.1億元、水利專項資金41.0億元、林業專項資金9.7億元、海洋與漁業專項資金5.5億元、農業綜合開發項目6.9億元、扶貧專項資金5.5億元、省農辦6.8億元、造地改田資金31.9億元、其他涉及多個農口部門統籌的專項資金5.8億元。

二、涉農重點領域財政資金安排和使用情況

根據省人大常委會安排，重點報告以下六個領域的財政資金安排和使用情況：

（一）糧食安全體系建設方面。省政府始終把保障糧食安全放在“三農”工作的首要位置，每年出臺糧食生產扶持政策，不斷加大財政支持力度，及時調整支持重點，引導農民多種糧、種好糧。近三年省財政扶持糧食生產資金年增幅均在20%以上。在種糧成本上升、比較效益低下和耕地減少的情況下，全省糧食生產面積、總產量仍保持穩定增長。預計今年糧食播種面積超過1900萬畝、總產154億斤，比上年分別增加20多萬畝、7億斤;早稻單產連續2年居全國早稻主產省首位。

一是整合力量推進糧食生產功能區建設。為保護和增強糧食綜合生產能力，2010年省政府決定整合相關項目和資金，集中力量推進糧食生產功能區建設。計劃到2018年建成800萬畝糧食生產功能區，2010年以來保持全省每年100萬畝的建設進度。2012、2013年分別統籌省以上資金8.15億元、10.9億元予以支持，同比分別增長31.0%、28.3%，到2013年底，全省累計建成糧食生產功能區4984個、面積465萬畝。通過糧食生產功能區建設，農田基礎設施、農業社會化服務、糧食生產水平得到了明顯提升，并經受住了高溫干旱和洪澇災害的考驗，糧食生產功能區水稻平均單產比面上高7%左右。

二是積極支持發展旱糧生產。為了挖掘糧食增產潛力，針對我省山地、旱地資源相對豐富的情況以及居民消費趨勢，2013年省政府出臺了《關于加快發展旱糧生產的意見》，并先后兩次召開會議進行專題部署。今年省財政安排5280萬元資金，重點支持旱糧生產基地建設、種植直補、小麥訂單獎勵等方面，取得了明顯成效。今年全省旱糧播種面積達667.3萬畝，比上年增加29.8萬畝，為提高我省糧食安全系數、豐富居民食物結構、增加農民收入起到了積極作用。

三是完善糧食訂單獎勵政策。為提高糧食生產扶持資金使用績效，我省在全國率先出臺了糧食訂單獎勵政策。省財政對按訂單向國有糧食收儲企業交售省級儲備稻谷和小麥的農戶給予每50公斤30元的獎勵，2013年、2014年省財政先后安排訂單獎勵資金8964萬元、10490萬元。各地因地制宜，制定完善相關政策措施，努力保護農民種糧積極性。

四是大力推進糧食生產科技進步。以農業科技創新、農技推廣體系建設、農業機械化應用為重點，強化政策資金保障，注重體制機制創新，大力實施現代種業發展工程，組織開展水稻、旱作糧油品種選育協作攻關。2011-2014年，省財政安排重大科技專項資金4100萬元，累計育成并通過審定的水稻新品種66個、旱作糧油新品種12個，全省水稻良種覆蓋率達98%，其中“甬優”系列秈粳雜交稻2012年最高畝產量1014.3公斤，創當年全國百畝方平均畝產最高紀錄。同時，在全國率先出臺農機作業環節補貼政策，促進糧食生產全程機械化生產，目前全省糧食生產耕種收綜合機械化水平達68.5%，其中水稻為71.5%，名列南方水稻產區前茅。

五是加強耕地墾造和質量建設。針對我省人多地少、建設用地需求量較大的情況，大力推進“百萬造地保障工程”、“812”土地整治工程（計劃2013-2017年全省完成墾造耕地80萬畝，建成高標準基本農田1043萬畝，開展農村土地綜合整治20萬畝）。2012-2013年，省財政累計安排造地改田資金61.3億元，竣工土地整治項目3013個，新增耕地37.27萬畝;全省通過認定、提升、建設三種途徑共建成高標準基本農田680萬畝。2009年起，組織實施土壤綜合培肥為主要內容的標準農田質量提升工程，省財政2012、2013年分別安排1.2億元、1.24億元，已有44萬畝農田提升到一等田，平原地區實施地力提升的二等田有80%以上達到一等田標準，非平原地區土壤肥力指標也得到明顯改善。

（二）現代農業產業化發展方面。認真貫徹省委、省政府《關于加快推進農業現代化的若干意見》精神，以農業“兩區”建設為主抓手，以轉變農業發展方式為主線，發揮財政資金的導向作用，積極推進農業規模化、標準化、生態化，探索出了一條符合浙江實際的農業發展路子。2013年，全省農業勞動生產率30296元，比全國平均高8902元;單位耕地面積農業增加值5765 元/畝，是全國平均水平的2倍多;我省以占全國1.3%的耕地，創造了全國3.2%的農業增加值。我省推進農業“兩區”建設、加快農業現代化的做法，得到了習近平總書記、汪洋副總理等中央領導同志的批示肯定和農業部等部委領導的高度評價。

一是大力推進農業“兩區”建設。把農業“兩區”作為整合項目資金和集聚生產要素的平臺，把農業生產性資金存量的70%、增量的全部用于農業“兩區”建設，農業綜合開發項目與農業“兩區”結合比例不低于50%。2013年省以上財政投入23.96億元用于農業“兩區”建設，同比增長9.6%;引導各類社會資金投入58.46億元。截至2014年8月，全省累計建成省級農業綜合區43個，主導產業示范區139個，特色農業精品園440個，現代農業園區總面積達224.5萬畝，省級現代農業綜合園區畝均綜合產值1.1萬元，比周邊地區高20%以上。

二是積極扶持農民專業合作社等農業生產經營組織做大做強。農民專業合作社、家庭農場等新型農業經營主體基本上是由傳統農民經營，水平參差不齊。合作社普遍規模較小，帶動能力弱，為成員的服務主要是提供原料、技術培訓等生產合作，在標準化生產、產品營銷、信用合作等方面合作不夠;合作社內部管理和運行欠規范，合作社及成員利益分配機制不夠完善;一些地方的合作社有“空殼”、“單人”現象，需要規范完善。2013年，省里啟動了財政支持農民專業合作組織扶大扶強試點工作，重點扶持糧油和十大農業主導產業內排名前5-10位的省級示范性農民專業合作組織。2013年統籌安排省以上財政扶持資金1.4億元，同比增長37.3%。目前，全省共有40338家農民專業合作社、7513家農業龍頭企業，帶動農戶420萬戶。

三是積極引導金融支農。充分發揮財政資金的杠桿作用，通過財政貼息等方式，引導更多金融資金進入農業領域;探索農業產業鏈融資新模式，推廣“豐收卡”等貸款創新載體、糧食訂單質押貸款、農村“三權”（土地承包經營權、林權、農房財產權）抵押貸款等。2012-2013年，省財政共安排涉農貸款風險補償資金0.45億元、林權貸款貼息資金2000萬元、糧食生產貸款貼息資金3000萬元等，引導108億元新增金融資金投入。據不完全統計，各地出臺金融支農政策70多項，農業龍頭企業和農民專業合作社貸款余額450億元，家庭農場及專業大戶貸款近50億元。同時，扎實推進政策性農業保險，2012-2013年，省財政安排3億元，爭取中央財政資金2.9億元，對政策性農業保險實施保費補貼;目前全省政策性農業保險險種38個，為全國險種最多的省份，參保農戶達395.46萬戶，提供風險保障375億元，在幫助農民應對自然災害、穩定發展農業生產等方面發揮了重要作用。

（三）農村環境治理方面。2012-2013年，省財政累計安排專項資金9.83億元，支持村莊環境整治、省級重點示范中心村培育建設和歷史文化村落保護利用;每年安排1億元用于美麗鄉村創建先進縣獎補，重點支持農村連線成片整治項目建設。截至2013年底，全省共完成村莊環境綜合整治2.7萬個，村莊整治率達94%，培育建設省級重點示范中心村1200個，啟動歷史文化村落保護利用重點村建設44個、一般村建設217個，創建美麗鄉村先進縣35個。去年，習近平總書記、李克強總理、汪洋副總理對我省實施“千村示范萬村整治”工程和美麗鄉村建設作出重要批示，全國改善農村人居環境工作會議在我省召開。

（四）漁業財政專項資金方面。為切實提高海洋漁業防災減災能力，解決捕撈漁船安全避風問題，省財政設立了標準漁港建設專項，2012-2013年累計撥付資金2.3億元，同時爭取中央財政資金1.01億元。截至2013年底，全省新開工項目6個，完工項目26個，通過竣工驗收項目11個，累計完成投資約12.6億元，率先完工的漁港在應對“海葵”、“菲特”等臺風中發揮了有效的安全保障作用。同時，2012、2013年中央財政下達我省漁業油價補助資金46.27億元、51.95億元，按照農業部核定數及時分解下達相關市縣。此外，2012-2013年省財政累計安排8.18億元資金，重點支持海洋漁業資源保護、海洋污染整治、海洋生態修復等，促進海洋漁業持續發展。

（五）扶貧開發方面。2008年起，我省開展新一輪扶貧工作，扶貧重心下沉至村，2012、2013年省財政分別安排扶貧專項資金5.1億元、5.5億元，重點支持26個欠發達縣（市、區）和黃巖區、婺城區、蘭溪市部分鄉鎮5200個低收入農戶集中村農戶異地搬遷、來料加工、特色種養業發展、扶貧小額信貸等。省財政每年籌集16.8億元資金，對泰順、慶元等12個重點欠發達縣（市、區）給予“特別扶持”，按照“增加農民收入、提升民生水平、增強內生功能”的總體要求，支持扶貧開發、特色產業發展、公共服務均等化項目建設。根據省委、省政府《關于加快山區經濟發展的若干意見》（浙委〔2012〕90號）精神，省財政每年安排10億元山區經濟發展資金，支持山區加快走上綠色發展、生態富民、科學跨越的新路子。2013年，欠發達地區低收入農戶人均純收入達到6082元，比上年增長19.1%，高于全省平均水平8.2個百分點;80%以上的低收入農戶家庭人均純收入4000元以上（低保農戶除外）;教育、衛生、文化等社會事業發展水平明顯提高。

（六）水利專項資金方面。2012-2013年，省財政安排水利專項資金85.8億元，重點支持“強塘”工程、農田水利建設、水資源保障工程、農村飲水安全工程、灘涂圍墾等項目建設及水利工程維修養護等，2年內全省完成水庫除險加固319座、海塘加固218公里、主要江河堤防加固217公里、中小河流治理537公里;“農村飲水安全工程”解決了273萬群眾的飲水問題;實施大中型灌區節水配套改造，灌溉水利用系數由0.3～0.5提高到0.575;灘涂圍墾實現圈圍面積24萬畝。按照 “五水共治”的總體部署，2014年，省財政安排水利專項資金52.0億元（比上年增長26.8%），重點保障防洪水、保供水等重點水利項目建設，增量主要用于支持平原排澇骨干工程建設。探索盤活歷年結余水利專項資金的有效措施，督促各地加強投資計劃與預算安排的銜接，合理用好各項水利專項資金。同時，開展水利投融資機制調研，研究事權與支出責任相匹配的水利改革發展新機制。

三、加強涉農專項資金管理的主要措施

近年來，我們不斷完善涉農專項資金管理制度，創新運行機制，強化資金監管和使用績效評價，努力把涉農專項資金用在刀刃上。

（一）健全涉農專項資金管理機制。始終把制度建設擺在突出位置，按照“資金分配規范、使用范圍明晰、管理監督嚴格、職責權能統一”的原則，及時制（修）訂財政支農資金和項目管理制度。共制訂了61項省級支農財政規范性文件，其中38項為2012年以來制（修）訂，建立了覆蓋資金分配、撥付、使用、項目立項、執行、驗收、績效評價監督管理等各環節的資金管理制度體系。嚴格執行國庫集中支付制度、政府采購制度、項目資金報賬制度、項目和資金公示制度，規范預算執行，保證資金安全。2010年，全省開展了強農惠農資金專項檢查，對發現的問題、漏洞及時進行了整改和修補，完善管理制度。2011年起，實施省級財政支農專項資金項目庫管理試點，目前已初步實現部分試點專項申報、審核（備案）等流程信息化管理，計劃到2015年將所有實行項目制管理的支農專項納入項目庫管理信息系統。2012年起，開展了加強鄉鎮財政管理與促進鄉鎮公共服務平臺建設相結合的試點，強化基層財政就近監管財政支農資金的能力。

（二）創新財政支農資金整合機制。圍繞“三農”中心工作，以農業“兩區”、美麗鄉村建設等為主平臺，深化支農資金整合和統籌安排。到2013年底，省財政支農專項整合為63項（不含納入一般轉移支付的項目），通過預算環節歸并、分配環節統籌、立項權力下放、實施環節協作等方式，增強地方對涉農資金安排的統籌能力，推動涉農資金整合。建立縣級財政支農資金整合獎勵機制，在中央獎勵資金1500萬元基礎上，省財政每年安排3000萬元專項資金，對年度支農資金整合考評結果好的20個左右縣（市）實行分檔獎勵，進一步提升了縣級自主開展支農資金整合的積極性和主動性，構建涉農資金整合統籌的長效機制。按照推進專項性一般轉移支付改革的要求，做好農口部門專項資金的整合工作，除配套中央和涉密等特殊專項資金外，原則上一個部門只設置一項專項資金，從源頭上進行涉農資金清理歸并，提前1年完成專項性一般轉移支付改革方案規定的任務。

（三）創新財政支農項目分配機制。加大省級專項性一般轉移支付的力度，堅持專項政策性目標總體不變、資金規模總體不減、資金分配建議權總體不變的原則，通過科學設置分配因素，改革和優化審批程序，加大提前告知力度，強化績效監督等措施，進一步提高財政資金分配和使用效率。積極穩妥推進財政支農資金競爭性分配，2010年從第二批小型農田水利重點縣建設開始，采取競爭立項方式，通過公開競選產生小型農田水利重點縣;2013年，整合安排9000萬元，啟動實施第一批現代農業重大項目，建立全過程、全方位的公開機制;2014年組織了農村生活污水治理省補助資金競爭性分配，進一步增強“五水共治”資金分配的公平性和透明度。

（四）完善財政專項資金績效考核機制。圍繞重點領域和事關民生等社會關注度高、影響力大的支出項目，建立完善績效考核機制。省財政每年委托中介機構對小型農田水利重點縣、現代農業生產發展資金、扶貧專項資金等重點項目開展績效檢查或評價，在全省通報績效評價結果，并要求限時整改。同時，把績效評價結果作為支農資金分配的重要因素，真正實現追蹤問效，切實把財政資金用在該用的地方。

我省財政支農工作多次得到財政部的肯定和表彰。2012年獲中央財政專項扶貧資金績效考評和國家扶貧開發考核“雙A”;中央現代農業生產發展資金省級績效評價“優秀”等次;中央對省小型農田水利重點縣建設績效評價“優秀”等次。2013年再次獲得小型農田水利重點縣建設、省級現代農業生產發展資金績效評價“優秀”等次。

四、存在的主要問題

盡管各級政府在強化財政資金管理方面做了不少工作，但也存在一些問題，主要表現在：

（一）涉農資金管理部門多，協調配合不夠。“三農”事務涉及多個部門，這些部門貫徹重農惠民方針政策，在不同領域、不同角度支持“三農”，推進相關工作，這是很有必要的，也取得了較好的效果。但在現行體制下，由于綜合統籌不夠，部門間協調不緊密，信息溝通不暢，各渠道財政支農資金的項目安排、監督管理上沒有完全協調一致。加上近年來發展現代農業、建設新農村和農村改革加快推進，新的工作重點、抓手不斷產生，由此派生出了一些新的涉農資金專項，雖然有力地推進了“三農”重點工作，但也導致了老專項未及時清理又增加了新專項、部分專項資金使用績效有待提高等情況。

（二）一些專項資金管理制度存在漏洞。由于一些支農專項資金規模不大而基層需求多，落實到具體項目的扶持力度并不大，因此，對同一主體向不同部門申報項目或同一項目申報不同專項資金，并沒有從制度上明確禁止。為爭取更多扶持資金，促進相關項目的實施，一些地方鼓勵項目主體多渠道向上申報項目，爭取資金。審計發現個別項目省以上累計補助數較大;個別經營主體鉆政策空子，包裝項目或虛假申報，違規獲取涉農專項資金。

（三）一些項目管理有待加強。一些縣級部門對項目庫管理重視不足，忽視項目儲備，部分地方“重申報輕建設”、“重資金輕管理”的現象比較普遍。一方面上級切塊資金難以及時分解落實到具體項目，造成財政資金滯留，降低了資金使用效率;另一方面項目單位建設預、決算資料不全，個別項目可行性論證不充分，不利于提高項目建設質量。一些項目后期運行維護管理不夠重視，如一些農村戶用沼氣后續綜合服務項目，由于輻射規模小，服務收費遠不能滿足正常運行維護費用，項目可持續運行能力不足。農田水利等一些公共基礎設施，由于分布范圍大、主體責任不明確、管護難度大，一些設施建成后不久就遭損壞，導致了重復投資建設的現象。另外，農口系統財務力量普遍比較薄弱，業務能力不強，財務管理不夠規范。有的工作人員玩忽職守，對項目申請資料審核不嚴，使假冒失實資料得以過關;有的項目實施過程中質量控制、驗收把關不嚴。個別工作人員收受賄賂違法犯罪，教訓深刻。

（四）一些地方爭取支農項目、資金的積極性下降。針對審計等發現的問題，各級政府進一步加強了財政資金的管理，加上對機關干部嚴格要求等因素，一些地方部門領導怕增加所謂的“風險”，具體工作人員認為“多一事不如少一事”，爭取支農項目和資金的積極性下降，有的地方甚至要求退掉已立項目和資金。面對這些新情況、新問題，一方面要加強對干部的教育，另一方面需要研究完善相應管理辦法，如進一步下放項目立項、資金，以確保支農項目的實施和財政扶持力度的增加。

五、加強和完善財政支農資金管理的打算

經省政府同意，省財政廳已發出《關于推進財政支農體制機制改革的意見》，11月21日，省政府召開全省深化財政支農體制機制改革推進會，進行了具體部署。下階段，我們將認真貫徹省人大常委會的審議意見精神，針對當前涉農專項資金管理存在的問題，堅持事權和財權相匹配，按照“增一般、減專項、保重點、提績效”和 “兩個一般不”的要求，積極推進財政支農管理體制機制改革，重點抓好以下幾項工作：

（一）完善財政支農管理體制機制。從轉變政府職能和深化財政體制改革的要求出發，按照“四張清單一張網”的要求，開展財政支農政策的清理整合，將支農資金分為公益類、準公益類、競爭類三類，按照實施績效，調整取消一批;對相同或相近的項目，歸并一批;對分配相對固定、帶有財力補助性質的項目，實行轉換一批，爭取到2015年底涉農專項整合壓縮30%以上、存量資金調整20%。進一步明確不同層級財政和農口部門的管理權限，全面下放項目、資金管理審批權限，實現合理分權，減少部門之間職責的交叉重疊。實行財政支農政策設定權、管理權、監督權三權分開，建立財政支農政策退出機制和第三方參與的支農政策評價、監督機制，并把評價結果作為政策取消、調整、存續的重要依據，著力構建科學系統的財政支農政策體系、規范透明的財政支農資金管理體系、客觀公正的財政支農政策監督評價體系。

（二）創新財政支農模式。進一步加大財政支農投入，按照“存量優結構、增量促改革”的要求，重點保障糧食安全、“五水共治”、農業現代化、森林生態保護、美麗鄉村建設、農民收入持續普遍較快增長等省委、省政府確定的重點任務，充分發揮財政資金的引導作用，從直接補貼為主向間接引導為主轉變，更加注重體制機制創新、生產關系調整、扶持先進生產力。同時，加大市場機制運用力度，對公益類政策資金原則上按照因素法分配，實施專項性一般轉移支付，增強市縣統籌能力;對準公益類政策資金，要求加大政府購買服務力度;對競爭類政策資金，原則上采用市場機制實行競爭性分配，積極探索風險補償、擔保補貼、貸款貼息、以獎代補，以及研究建立現代農業產業基金，實行股權投資等市場化運作模式，實現財政專項資金的公益性與市場主體投資的收益性有機結合，推進財政支農資金分配方式全面轉型。

（三）推進支農政策公開。結合新《預算法》和加強財政專項資金管理清單建設的要求，在一個部門一個專項資金的基礎上，制訂新的專項資金管理辦法，明確專項資金分配的因素及權重，對采取競爭性分配，實行項目制管理的資金，進一步研究設計招投標方式、評審辦法、程序、項目管理辦法等，一并向社會公開。研究制訂財政支農政策清單、管理流程圖及各部門各層次管理責任，逐步將支農專項資金清單、財政支農政策清單、資金管理辦法、部門職責清單、以及管理工作流程圖等實行全面信息公開，接受社會監督。

（四）抓好改革試點工作。按照試點先行的原則，2014年在蕭山區、東陽市、天臺縣、衢江區等縣（市、區）啟動了財政支持糧食生產綜合改革、財政支持農民專業合作組織發展創新、農業生產全程社會化服務等試點工作，著力引導農業發展方式轉變，探索建立科學規范的農業補貼政策體系和動態調整機制、廣泛帶動農民增收的新型農業經營體系、政府購買農業公共服務的新機制，提高財政資金使用績效。

以上報告，請予審議。